II SA/Po 174/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Edyta Podrazik /spr./ Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi J. i J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy terenu o d d a l a s k a r g ę /-/ B.Kamieńska /-/ A.Łaskarzewska /-/ E.Podrazik J. i J. M. złożyli dnia [...] maja 2006 r. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu wolnostojącego w P. przy ul. [...] , na działce nr geod. [...] , ark. 21, obręb [...]. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] r., nr [...] wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1, w związku z art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu podkreślono, iż analiza dowodów zgromadzonych w toku postępowania wyjaśniającego wskazała, iż przedmiotowa inwestycja nie spełnia warunku określonego przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. brak jest działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wskazano również, iż działka, na której ma być wybudowana planowana nieruchomość powstała w wyniku podziałów terenów rolnych niezgodnie z ustawą z art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co w konsekwencji oznacza nie wypełnienie również warunków wskazanych w ust. 4 i 5 art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prezydent Miasta stwierdził, iż teren, na którym zlokalizowana jest przedmiotowa działka nie uzyskał zmiany przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze, wydanie więc pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego, spowodowałoby zmianę faktycznego przeznaczenia przedmiotowego gruntu, a zmiana taka może być dokonana wyłącznie w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. J. i J. M. wnieśli odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta . Skarżący podnoszą, iż w przypadku zgłoszonej inwestycji decyzja o warunkach zabudowy zastępuje plan zagospodarowania przestrzennego. Prezydent Miasta dokonał błędnej wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przyjmując, iż uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i wydanie warunków będzie możliwe w trakcie jego powstawania. Skarżący zarzucają również, iż w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi sytuacja braku sąsiedztwa. Wskazują, iż przy ulicy, na której znajduje się przedmiotowa działka istnieje zabudowa pozwalająca na określenie parametrów, cech, wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Zdaniem skarżących analiza terenu została opracowana w zakresie minimalnym tj. 50 m wokół przedmiotowej działki. W konsekwencji nie uwzględniono możliwości sprawdzenia warunków dla większej części analizowanego terenu, na którym istnieje zabudowa pozwalająca na ustalenia warunków zabudowy. Ponadto dla działki nr geod. [...] leżącej przy tej samej stronie ulicy [...] wydana została decyzja ustalająca warunki zabudowy. Skarżący wskazują także, iż podział nieruchomości w wyniku, którego powstała przedmiotowa działka został dokonany zgodnie z przepisami i przyjęty do ewidencji gruntów. Podniesiono również, iż w toku prowadzonego postępowania przekroczony został termin załatwienia sprawy określony w myśl art. 35 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż w sprawie rozpatrywanego wniosku o warunki zabudowy nie został spełniony warunek konieczności istnienia działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej zabudowanych w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ odwoławczy stanął również na stanowisku, iż dla niniejszej działki konieczna jest zmiana przeznaczenia gruntu rolnego, która może być dokonana jedynie przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skargę na powyższą decyzje wnieśli inwestorzy J. i J. M. , domagając się jej uchylenia i zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 107 kpa. Podnieśli, iż ich zdaniem warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy został spełniony, bowiem punktem odniesienia umożliwiającym wydanie decyzji o warunkach zabudowy winna być działka sąsiednia nr [...], co do której wydano pozytywną decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego. Ponadto zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy wyznacza się wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech. Granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Tym samym powołany przepis nie określa górnej granicy zasięgu obszaru analizowanego. Oznacza to, że w celu ustalenia optymalnych warunków w zakresie ładu przestrzennego, szczególnie w odniesieniu do formy zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu, sporządzający analizę ma prawo szukać wzorców dla tych ustaleń w dowolnej odległości od terenu objętego wnioskiem. Interpretacja pojęcia działki sąsiedniej nie może zawężać się do działki przylegającej bezpośrednio do terenu inwestycji. Warunek sąsiedztwa należy utożsamiać z tzw. "sąsiedztwem urbanistycznym". Organ orzekający nie wziął pod uwagę, że działką sąsiednią dostępną z tej samej drogi publicznej, zabudowaną w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanej nowej zabudowy jest działka nr [...]. Ponadto określając obszar analizowany organ I instancji winien uwzględnić teren położony po przeciwnej stronie ulicy [...], tj. ulice [...] i [...], a także po przeciwnej stronie ulicy [...]. Teren ten mimo rolnego charakteru został podzielony na 40 działek o powierzchni 1000-2000m2. Odnosząc się do kwestii zgody na zmianę przeznaczenia gruntu z rolnego na cele nierolnicze skarżący wskazali, że przedmiotowa działka stanowi grunt rolny VI klasy, wykształcony z gleb pochodzenia mineralnego, zgodnie zaś z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 16, poz. 78) grunt taki nie wymaga wydania zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej. W konsekwencji skoro nie zachodzi konieczność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia tego rodzaju gruntu, nie ma zastosowania przepis art. 7 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym zmiany przeznaczenia gruntów wymagających zgody dokonuje się w planie miejscowym. Tym samym inwestorzy spełnili przesłankę określoną w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy, bowiem teren nie wymagał zmiany przeznaczenia gruntu. Ponadto podniesiono, że w uchylonym planie miejscowym przedmiotowe gruntu były opisane jako tereny zabudowy zagrodowej, mieszkalnej, jednorodzinnej oraz tereny rolne. Plan dopuszczał więc funkcję mieszkalną, jednorodzinną. Nie można zatem, na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, odmówić ustalenia warunków zabudowy dla gruntów rolnych, których przeznaczenie w obowiązującym w dniu 1 stycznia 1995r. planie miejscowym, który utracił moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, było określone jako nierolnicze. Skarżący nie zgadzają również z twierdzeniem organów orzekających w niniejszej sprawie, jakoby przedmiotowa działka powstała w wyniku podziału niezgodnego z prawem, tj. z naruszeniem art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 7 ustawy o ochroni gruntów rolnych i leśnych. Kwestia ta została bowiem rozstrzygnięta w decyzji podziałowej, która nie została zaskarżona i funkcjonuje w obrocie prawnym. Nadto Państwo M. zarzucili Kolegium naruszenie art. 107 kpa poprzez brak uzasadnienia decyzji. W szczególności podnieśli, że z treści decyzji nie wynika, w jaki sposób oceniono przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżących organ II instancji nie wykazał, dlaczego niemożliwe było ustalenie warunków zabudowy, a zwłaszcza nie uzasadnił wyboru terenu branego pod uwagę w celu przeprowadzenia analizy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej odrzucenie, twierdząc, że skargę wniesiono z uchybieniem 30-dniowego terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Na wstępie wskazać należy, iż błędne jest stanowisko organu odwoławczego jakoby skarga została wniesiona z uchybieniem terminu. Zgodnie z art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, Nr 1270 ze zm.) skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Wnosi się ją za pośrednictwem organu, którego działanie jest przedmiotem skargi (art. 54 § 1). Wskazać należy, iż zaskarżoną decyzję doręczono pełnomocnikowi skarżących w dniu 6 lutego 2007 r. Trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi upływał więc skarżącym w dniu 8 marca 2007 r. W tym właśnie dniu skarżący złożyli skargę w siedzibie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (k. 3 akt sądowych). Tym samym nie uchybili ustawowemu terminowi. Przechodząc do meritum sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja znajduje umocowanie w przepisach prawa. Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, 2. teren ma dostęp do drogi publicznej, 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z powołanego przepisu wynika zatem, że w przypadku niespełnienia którejkolwiek z wymienionych przesłanek organ zobowiązany jest odmówić ustalenia warunków zabudowy terenu. Zdaniem Sądu organy orzekające w sprawie prawidłowo uznały, że niemożliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji ze względu na brak co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Ustalenie istnienia powyższej przesłanki odbywa się poprzez przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Analizę prowadzi się w granicach obszaru analizowanego. W tym celu na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w skali 1:500 lub 1:1000, wyznacza się ów obszar, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżących, iż "w celu ustalenia optymalnych warunków w zakresie ładu przestrzennego, szczególnie w odniesieniu do formy zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu, sporządzający analizę ma prawo szukać wzorców dla tych ustaleń w dowolnej odległości od terenu objętego wnioskiem". Taka interpretacja przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia prowadziłaby do zupełnej dowolności i arbitralności organu przy ustalaniu granic obszaru analizowanego. W istocie organ przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego nie ma możliwości swobodnego ich określania, jest związany wymienionym wyżej przepisem. W ocenie Sądu granice obszaru analizowanego określone w przepisie § 3 ust. 2 rozporządzenia mają charakter ścisły. Zauważyć przy tym należy, iż nawet gdyby uznać, że przywoływany przepis wyznacza minimalne dopuszczalne granice obszaru analizowanego, to tym samym wytyczenie tych granic zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia nie może stanowić naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdzić jednak należy, że organ I instancji na dołączonej do analizy kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 nie zaznaczył obszaru analizowanego. Naruszył tym samym powołany przepis rozporządzenia. Obszar ten oznaczono w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki jedynie na kopii mapy "[...]" dostępnej na stronie internetowej (k. 75 akt adm. I instancji). Powyższe potwierdza opis sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego znajdujący się w tekście analizy (k. 72 akt adm. I instancji). Uznać zatem należy, iż bezsprzecznie intencją organu było ustalenie granic obszaru analizowanego w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki. Z ustaleń poczynionych przez Sąd na podstawie dołączonej do analizy kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 wynika, że w wyznaczonym przez organ obszarze analizowanym brak jest jakiejkolwiek zabudowy. W sąsiedztwie działki nr [...] znajdują się powstałe w wyniku podziału niezabudowane działki o nr [...],[...],[...]- na południe, niezabudowane działki nr [...],[...] i [...] na północ, a także od zachodniej strony - siedem niezabudowanych działek o nieoznaczonych numerach i od wschodniej strony, po drugiej stronie ul. [...] niezabudowane działki nr [...],[...],[...] i [...]. W związku z powyższym wskazać należy, że brak oznaczenia na właściwej mapie granic obszaru analizowanego, przy jednoczesnym prawidłowym sposobie ustalenia tychże granic w tekście analizy, nie miało wpływu na wynik sprawy. Ustalenia organu zawarte w wynikach analizy i w uzasadnieniu decyzji są bowiem prawidłowe i zgodne z ustaleniami Sądu opartymi na dołączonej do analizy kopii mapy zasadniczej. W ocenie Sądu za błędne uznać należy powoływanie się przez skarżących na wydaną przez Prezydenta Miasta decyzję o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji tego samego rodzaju na działce o nr [...] (z dnia [...]r. Nr [...]) celem wykazania, iż wobec przedmiotowej inwestycji również powinno zapaść pozytywne rozstrzygnięcie. Po pierwsze wskazana działka znajduje się w odległości ponad [...] m od działki skarżących i jest do chwili obecnej niezabudowana. Jak wynika zaś z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie wymagań dla nowej zabudowy może nastąpić wówczas, gdy co najmniej jedna sąsiednia działka zabudowa jest w odpowiedni sposób. Skoro zatem w sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości brak jest zabudowy pozwalającej na ustalenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu to niedopuszczalne było ustalenie warunków zabudowy. Nie można również zgodzić się z twierdzeniem skarżących, zgodnie z którym punktem odniesienia dla przedmiotowej działki powinna być nieruchomość o nr [...], na której istnieje budynek. Działkę tę dzieli od działki nr [...] dwanaście innych działek i odległości przeszło [...] m. Tym samym w żaden sposób nie można uznać, że działka nr [...] stanowi działkę sąsiednią. Przyjmując nawet szerokie rozumienie pojęcia sąsiedztwa jako okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość z uwzględnieniem bliskości (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z.Niewiadomskiego, C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 493), nie można odmówić racji organom orzekającym. W analizie zagospodarowania sąsiedztwa organ I instancji wskazał, że w obszarze analizowanym brak jest zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, jedynie zaś w odległości ponad [...] m na działce o wielkości [...]ha znajduje się zabudowa zagrodowa. Mając tym samym na względzie wymagania ładu przestrzennego nie można było pominąć okoliczności braku zabudowy w sąsiedztwie planowanej inwestycji i oprzeć ustaleń na istnieniu w znacznej odległości zabudowy o innym charakterze niż planowana. Jak wynika z treści powołanego wyżej art. 61 ust. 1 ustawy nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy w sytuacji, gdy choćby jeden z wymienionych warunków nie został spełniony. Skoro zatem wykazano, że żadna z sąsiednich działek dostępnych z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dla nowej zabudowy to bezcelowe jest czynienie ustaleń, czy wniosek o ustalenie warunków spełnia pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy. Zdaniem Sądu nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut skarżących naruszenia przez organ odwoławczy art. 107 kpa poprzez brak uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w szczególności w części dotyczącej wyjaśnienia kwestii określenia granic obszaru analizowanego. Zgodnie z art. 107 § 3 kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wymagane przepisem elementy. W szczególności organ II instancji wyjaśnił, że powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy jest niespełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zaznaczyć trzeba, iż wbrew twierdzeniom skarżących organ nie był zobowiązany do wykazywania w jaki sposób określił granice obszaru analizowanego, skoro wynika to wprost z przepisu prawa - § 3 ust. 2 rozporządzenia. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta odpowiadają prawu. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę. /-/ B.Kamieńska /-/ A.Łaskarzewska /-/ E.Podrazik MK