II SA/Po 175/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia NSA Barbara Kamieńska /spr./ Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant sekr.sąd. Dobrosława Sobczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2005 r. sprawy ze skargi T.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji; o d d a l a s k a r g ę /-/ E.Brychcy /-/ A.Łaskarzewska /-/ B.Kamieńska Wójt Gminy decyzją z dnia [...]r. nr [...] - wydaną na podstawie art. 4 pkt 10, art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 11, poz. 79 ze zm.) oraz § § 5, 6, 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 czerwca 1982 r. w sprawie wykonywania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 20, poz. 149): 1. zezwolił Przedsiębiorstwu "A" na wyłączenie z produkcji rolnej na cele nierolnicze (pod bazy) gruntów rolnych położonych w D., obejmujących działkę nr [...] o łącznej powierzchni [...]ha, w tym: – grunty rolne klasy V o powierzchni [...]ha – grunty rolne klasy VI o powierzchni [...]ha 2. Ustalił następujące warunki wyłączenia gruntów z produkcji rolnej: a) jednorazową należność z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej w wysokości [...]ton żyta, którą należy uiścić w złotych według cen żyta konsumpcyjnego o jakości podstawowej, obowiązującej w dniu płatności, w terminie 30 dni od daty doręczenia decyzji, b) stałą opłatę roczną z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji w wysokości równej wartości [...]ton żyta, którą należy uiszczać w złotych przez okres 20 lat - do 31 października każdego roku - począwszy od następnego roku. Według wskazanego w uzasadnieniu sposobu obliczania opłat: – należność za 1 ha gruntu ornego klasy V wynosi [...]ha x 100 ton _ [...]ton żyta, – należność za 1 ha gruntu ornego klasy VI wynosi równowartość [...]ton żyta, – należność za [...]ha klasy VI wynosi [...]ha x 30 ton - [...]ton – stała opłata roczna w wysokości 10 % ze [...]ton, czyli [...]tonom żyta. Na skutek odwołania wniesionego przez Przedsiębiorstwo "A", Wojewoda decyzją z dnia [...]r. zmienił zaskarżoną decyzję: 1. w punkcie 1 przez zmniejszenie powierzchni gruntów wyłączonych na cele nierolnicze do [...]ha, w tym klasy V - [...]ha i klasy VI - [...]ha, 2. w punkcie 2.a. przez zmniejszenie jednorazowej należności do [...]ton żyta, 3. w punkcie 2.b. przez ustalenie stałej opłaty rocznej w wysokości [...]ton żyta. W uzasadnieniu poinformowano, że "w II półroczu 1991 r. cena żyta wynosi [...]zł za 1 tonę (M.P. z 1991 r. Nr 23, poz. 164). Z uwagi na upływ czasu, nie ma już akt tej sprawy w archiwum Urzędu Wojewódzkiego (pismo Wojewody z dnia [...]r. nr [...] - akta administracyjne). Wnioskiem z dnia [...]r. aktualny właściciel nieruchomości T.G. wystąpił o stwierdzenie nieważności powyższych decyzji w pkt. 2.b z powodu wydania ich z rażącym naruszeniem prawa, bowiem przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy nie upoważniały do wydania decyzji, w których należność z tytułu stałej opłaty rocznej byłaby ustalana na podstawie ceny zboża w każdym kolejnym roku kalendarzowym. Wysokość tej opłaty ma charakter stały, zgodny z ceną żyta z dnia wydania decyzji i w tej wysokości winna być ta należność opłacana przez 20 lat. W uchwale (5) z dnia 25 lipca 1996 r. sygn. III ARN 23/96 (opublikowanej w OSNAP 1997/4/46) Sąd Najwyższy wyjaśnił, że do obliczania opłaty z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej nie stosuje się przepisów Kodeksu Cywilnego o waloryzacji świadczeń pieniężnych. Na konieczność wyliczenia opłat według cen produktów obowiązujących w dniu wyłączenia wskazał także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 31 grudnia 1990 r. w sprawie sygn. II SA 757/90 (opublikowanym w ONSA 1991/1/10). Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...]r. odmówiło stwierdzenia nieważności objętych wnioskiem decyzji. W uzasadnieniu wywiodło, że w myśl art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. O tym, czy naruszenie prawa ma taki charakter decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za naruszenie "rażące" uznać należy takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządności. Nie ma natomiast rozstrzygającego znaczenia oczywistość naruszenia określonego przepisu prawnego, ani nawet charakter przepisu, który został naruszony. Oczywisty charakter naruszenia prawa jest warunkiem koniecznym, ale nie wystarczającym do uznania naruszenia prawa jako rażącego, zaś obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące. W ocenie organu orzekającego, w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z takim naruszeniem. Z przepisów z zakresu ochrony gruntów rolnych i leśnych, obowiązujących w dacie wydania kwestionowanych decyzji, nie wynikał bowiem wprost kwotowy wymiar opłat rocznych. Zgodnie zaś z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zastosowanie przy wydawaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok NSA z 6.II.1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996 r. z. 1 poz. 37). Nadto rozpoznając sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium miało na względzie, że zarówno poglądy doktryny, jak i prezentowane w orzecznictwie NSA skłaniają się ku czystej kasacyjnej formule rozumienia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Oznacza to, że organ administracji publicznej podejmując postępowanie w sprawie stwierdza nieważność decyzji wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej wadliwą decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Może zatem w swojej decyzji rozstrzygnąć wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, nie jest natomiast władny rozstrzygnąć o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. W podsumowaniu Kolegium wyjaśniło, że nie znajduje podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji, ponieważ nie jest władne orzec o wysokości opłaty rocznej według zasad, o których mowa w powołanym we wniosku wyroku Sądu Najwyższego. Stwierdzenie natomiast nieważności decyzji prowadziłoby w rozpatrywanej sprawie do zwolnienia podmiotu zobowiązanego do ponoszenia opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów rolnych przez kolejne lata, aż do wyczerpania 20-letniego okresu ich uiszczenia, co stanowiłoby naruszenie obowiązujących w tym zakresie przepisów. T.G. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakwestionował stanowisko Kolegium. Jego zdaniem, charakter naruszenia prawa i jego ciężar gatunkowy jednoznacznie wskazują na to, że w niniejszym przypadku miało miejsce rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Przez kwalifikowane naruszenie prawa rozumie się w orzecznictwie ewidentny i jasno uchwytny błąd w interpretowaniu prawa (wyrok NSA z 17.IX.1997 r., III SA 1425/96). Samorządowe Kolegium Odwoławcze - po ponownym rozpatrzeniu sprawy - decyzją z dnia [...]r. utrzymało w mocy swoją poprzednią decyzję. W uzasadnieniu, ponad dotychczasową argumentację, zwróciło uwagę na to, że z obowiązujących w dacie orzekania przepisów z zakresu ochrony gruntów rolnych i leśnych nie wynikał wprost kwotowy wymiar opłat rocznych. W myśl § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 czerwca 1981 r. w sprawie wykonania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych należność, a w ślad za nią i opłaty roczne za hektar gruntu rolnego wyłączonego z produkcji rolniczej na cele nierolnicze i nieleśne wynosi równowartość określonej dla poszczególnych klas gruntu ilości ton ziarna żyta. Zważywszy że obowiązek uiszczania opłat rocznych dotyczył okresu 20-letniego, należało ustalone w wymiarze tonowym opłaty roczne przemnożyć przez stosowaną w kontraktacji cenę ziarna konsumpcyjnego o jakości podstawowej obowiązującej w danym roku. Również "ukształtowane na tym tle orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu takiego sposobu ustalania opłat rocznych nie podważało". Nadto organ orzekający miał na względzie, że decyzja w sprawie stwierdzenia nieważności jest decyzją w nowej sprawie, w której nie orzeka się co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Kasacja zaś nie stwarza nowych możliwości rozstrzygnięcia sprawy, lecz odnajduje tylko już istniejące, ograniczone uchybienia tkwiące w samej decyzji. Powyższa decyzja jest przedmiotem skargi wniesionej do Sądu przez T.G. Skarżący zarzucił, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa polegającym na przyjęciu, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi rażące naruszenie prawa, gdy tymczasem charakter naruszenia prawa i jego ciężar gatunkowy jednocześnie wskazują na dopuszczenie się rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu kwestionowanych decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podkreślić, że przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej jest wyjaśnienie kwestii, czy w sprawie wystąpiły przesłanki nieważności wskazane w art. 156 § 1 kpa, nie zaś ponowne rozpatrywanie sprawy co do jej istoty. Oceny legalności decyzji administracyjnej można dokonywać tylko na gruncie przepisów prawa obowiązujących w dniu jej wydania, zarówno procesowych, jak i materialnych (wyrok NSA z 19.VI.1995 r.. I SA 1241/94, ONSA 1996 r. nr 2 poz. 94). Według przepisów art. 13 ust. 1 i 2 i art. 4 pkt 7 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 11, poz. 79 ze zm.) wskazanych jako podstawa materialnoprawna kwestionowanej decyzji - wyłączenie z produkcji gruntów przeznaczonych na cele nierolnicze lub nieleśne może nastąpić tylko na podstawie decyzji właściwego organu, określającej warunki tego wyłączenia. Osoba wyłączająca grunt z produkcji obowiązana jest uiścić należność i opłaty roczne. Przez "opłatę roczną" rozumie się stała opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze lub nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji rolniczej lub leśnej, uiszczaną przez okres 20 lat od chwili wyłączenia tych gruntów z produkcji. Skarżący zakwestionował - jako rażąco naruszające prawo - rozstrzygnięcia o wysokości opłat rocznych, zawarte w punkcie 2b kwestionowanych decyzji organów I i II instancji zezwalających Przedsiębiorstwu "A" na wyłączenie z produkcji rolnej na cele nierolnicze konkretnych gruntów ornych i łąki, przywołując stanowisko wyrażone przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 25 lipca 1996 r. III ARN 23/96 (OSNP 1997/4/46). Sąd Najwyższy uznał tam za rażąco naruszające wskazane wyżej przepisy określenie stałej opłaty rocznej według równowartości ton ziarna żyta w poszczególnych latach. Do obliczania wysokości opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej nie stosuje się przepisów Kodeksu cywilnego o waloryzacji świadczeń pieniężnych. To niewątpliwie trafne stanowisko nie może w aktualnie rozpoznawanej sprawie służyć za wskazówkę interpretacyjną pozwalającą na uznanie, że również zakwestionowane przez skarżącą decyzje wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący przeoczył bowiem, że kwestionowane decyzje nie zawierają żadnych wyraźnych klauzul waloryzacyjnych, w szczególności klauzuli, na podstawie której Sąd Najwyższy w powołanym wyroku z dnia 25 lipca 1996 r. wyraził swoje stanowisko, to znaczy klauzuli wskazującej, że stałą opłatę roczną, odpowiadającą równowartości określonej ilości ton ziarna żyta należy uiszczać we wskazanym terminie "według cen żyta obowiązujących w dniu płatności". W punkcie 2b decyzji z dnia [...]r. Wójt Gminy ustalił "stała opłatę roczną z tytułu wyłączenia (...) w wysokości równej [...]ton żyta, którą należy uiszczać w złotych przez okres 20 lat, w terminie do 31 października każdego roku, począwszy od następnego roku (...)", czyli bez zastrzegania, że chodzi o równowartość pieniężną żyta liczoną osobno za każdy rok. O cenie żyta konsumpcyjnego "obowiązującej w dniu płatności" mowa jest tylko przy ustalaniu w punkcie 2a jednorazowej należności. Zrozumiałe jest i oczywiste, że jednorazowa opłata musiała być ustalona według ceny żyta z daty płatności, skoro miała być zapłacona "w terminie 30 dni od daty doręczenia decyzji". Wojewoda decyzją z dnia [...]r. także nie obwarował obowiązku płatności klauzulą waloryzacyjną, lecz - w związku ze zmniejszeniem powierzchni gruntów rolnych podlegających wyłączeniu zmieniał między innymi kwestionowany punkt 2b "ustalając stałą opłatę roczną w wysokości [...]ton żyta". Wprawdzie opłata powinna być określona w złotych a nie w zbożu, ale skoro takie uściślenie znalazło się w ostatnim fragmencie uzasadnienia organu II instancji, zawierającym informację "że w II półroczu 1991 r. cena żyta wynosi [...]zł za tonę (...) - to wskazane uchybienie nie może być uznane za naruszenie prawa - i to rażące. Wątpliwości co do treści decyzji nie usuwa się przez stwierdzenie nieważności kwestionowanego aktu administracyjnego. W myśl art. 113 § 2 wątpliwości co do treści decyzji wyjaśnia w drodze postanowienia organ, który wydał decyzję, na żądanie organu egzekucyjnego lub strony. Dlatego uznać należy, że w ostatecznym wyniku, odmowa stwierdzenia nieważności decyzji, chociaż inaczej umotywowana, odpowiada prawu. Dlatego na podstawie art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. /-/ E.Brychcy /-/ A.Łaskarzewska /-/ B.Kamieńska MK