II SA/Po 176/13

Dnia 05 kwietnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2013 roku sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2011 roku Nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego; oddala skargę Prezydent Miasta P. postanowieniem z [...] lipca 2011r. na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków jednorodzinnych, wielorodzinnych i wielorodzinnych z usługami, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz części dz. nr [...] ark. [...], obręb [...], położonej przy ul. [...] w P. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że powyżej opisana inwestycja przewidziana w głębi kwartału za zabudową jednorodzinną położoną wzdłuż ul. [...]. Teren objęty inwestycją obejmuje ok. 1,5 ha. Przewidziano budynki dwu, trzy i pięciokondygnacyjne o wysokości od 9 do 21 m na zapleczu dwukondygnacyjnych budynków jednorodzinnych, łącznie w skład inwestycji zgodnie z załącznikiem graficznym wchodzi 7 budynków. W toku postępowania ustalono, że teren objęty wnioskiem znajduje się na obszarze objętym Uchwałą Nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...].2009r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]". W piśmie z dnia 12.05.2011r. Miejska Pracownia Urbanistyczna poinformowała, iż na obecnym etapie nie może aktualnie określić przeznaczenia działek ani parametrów w planie. Jednak w sąsiedztwie przedmiotowych działek zlokalizowana jest wyłącznie zabudowa jednorodzinna. Z analizy struktury zabudowy wynika, że planowana zabudowa wielorodzinna nie wpisywałaby się w istniejący układ urbanistyczny. Przeciwwskazaniem dla planowanej inwestycji jest również utrudniona obsługa komunikacyjna tego terenu - ulica [...] jest na tym odcinku jednokierunkowa i bardzo wąska. Ruch generowany przez zabudowę wielorodzinną będzie zbyt duży dla układu komunikacyjnego przebiegającego przez osiedle mieszkaniowe jednorodzinne. W sprawie uwzględniono także orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia [...].04.2010 r., w którym stwierdzono, iż zasadą jest, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu winno następować w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust 1 ww. ustawy). Decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu winny być traktowane jako wyjątek do tej zasady. Zgodnie bowiem z art. 4 ust 2 ustawy, mogą być wydawane tylko w przypadku braku panu miejscowego. Analiza przytoczonego artykułu wskazuje równocześnie na to, że inny jest zakres planów miejscowych a inny decyzji ustawiających warunki zabudowy. W pierwszych dokonuje się ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. W drugich ustala się tylko sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy. Decyzje o warunkach zabudowy nie mogą zatem zastępować planów miejscowych. Zakres decyzji o warunkach zabudowy, o której mowa w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy, został doprecyzowany w art. 59 ust 1 ustawy, w myśl którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy. Co do zasady, decyzje o warunkach zabudowy winny być zatem wydawane dla pojedynczych obiektów budowlanych, stanowiących uzupełniająca zabudowę na obszarach już zagospodarowanych. W orzecznictwie i doktrynie dopuszcza się w niektórych przypadkach wydanie decyzji dla więcej niż jednego obiektu, ale wówczas konieczne jest ustalenie warunków zabudowy osobno dla każdego z nich. W świetle przedstawionych przepisów jeszcze raz należy podkreślić, że decyzje o warunkach zabudowy mogą dotyczyć obszarów zagospodarowanych. Winny być wydawane dla zabudowy uzupełniającej. Tylko w przypadku takich obszarów można ustalić parametry nowej zabudowy, które będą stanowiły kontynuację funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem organu I instancji decyzje te nie nadają się dla zagospodarowania terenów wolnych od zabudowy. Takie tereny winny być zagospodarowane w oparciu o plany miejscowe. Tylko plany takim terenom zapewnią ich zagospodarowanie z zachowaniem ładu przestrzennego. Wobec powyżej opisanych uwarunkowań przestrzennych i prawnych, gdy inwestor zamierza w środkowej części kwartału o powierzchni wynoszącej około 1,5 ha realizować 7 budynków o wysokości od 9 do 21m na zapleczu niskiej, wolnostojącej zabudowy jednorodzinnej - niezgodnie z opracowywanym dla przedmiotowego terenu miejscowym planem, postanowiono skorzystać z przysługującego prawa i zawiesić postępowanie (zgodnie z art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy tj. do dnia [...] stycznia 2012r. Bowiem wyłącznie w drodze ustaleń miejscowego planu możliwe jest dla przedmiotowego terenu rozstrzygnięcie zagadnień przestrzennych związanych z kształtowaniem ładu przestrzennego na tym terenie. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył B. P. Skarżący podniósł, że organ I instancji wydał postanowienie z naruszeniem art. 6 ust. 2 i art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz §3 ust 2 rozporządzenia z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dla nowej zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z [...] grudnia 2011r. utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że w świetle art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniono przede wszystkim, czy zostały podjęte prace nad uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu. Zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy może nastąpić w każdym czasie i na każdym etapie postępowania. Konstrukcja prawna zawieszenia przewidzianego w tym przepisie daje organowi prowadzącemu postępowanie podstawę prawną fakultatywnego jego zawieszenia z urzędu nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań co do przesłanek zawieszenia. Przepis ten nie uzależnia wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania od przystąpienia do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego a zatem nie ma znaczenia czy taka uchwała została podjęta czy powstał dopiero taki zamiar. Przy tak określonej podstawie możliwość zawieszenia nie zależy zatem od okoliczności czy prowadzone są prace nad sporządzeniem planu czy też od możliwości merytorycznego rozpatrzenia wniosku o wydanie warunków zabudowy. W niniejszym przypadku organ działa w ramach tzw. uznania administracyjnego, tak więc wzruszenie postanowienia mogłoby nastąpić w istocie jedynie ze względu na brak uzasadnienia lub niedostateczne uzasadnienie swojego stanowiska przez organ. W rozpatrywanej sprawie podjęto prace nad sporządzeniem planu miejscowego dla terenu inwestycyjnego (uchwała Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] 2009 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] "). Tym samym jest to okoliczność wystarczająca dla prawidłowego zawieszenia postępowania w sprawie wydania warunków zabudowy. Kolegium argumentowało, że przepis art. 62 ust. 1 ustawy służyć ma zabezpieczeniu realizacji władztwa planistycznego. Ma on na celu ochronę interesu publicznego poprzez zapewnienie organowi planistycznemu możliwości zawieszenia konkretnych postępowań administracyjnych do czasu kompleksowej regulacji wykorzystania przestrzeni za pomocą planu miejscowego. Instrumentem ochrony interesów inwestora jest jedynie limit 9 miesięcy na jaki zawieszenie można orzec. Dostrzeżenie przez organ prowadzący postępowanie o wydanie warunków zabudowy, ewentualności konfliktu między sposobem zagospodarowania terenu inwestycji zamierzonym przez wnioskodawcę, a wizją planistyczną, uprawnia organ do skorzystania z możliwości wstrzymania toku postępowania. Miejscowy plan jest podstawowym instrumentem kształtowania przestrzenni. Organ gminy prowadzący postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy jest jednocześnie autorem projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym ma dojść do szczegółowego określenia warunków realizacji przedsięwzięć na danym terenie. Zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest uzasadnione prymatem planu miejscowego jako środka kształtowania przestrzeni, nad rozwiązaniami indywidualnymi i zabezpiecza realizację władztwa planistycznego. Wobec powyższego przyjąć należy, że zarzuty Skarżącego są nieuzasadnione a organ I instancji był uprawniony do wydania postanowienia zawieszającego postępowanie na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy, które to uprawnienie dodatkowo uzasadnia fakt przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu. Skargę na postanowienie organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł M. K., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 i art. 124 kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego wniosek złożony przez inwestora dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Nadto skarżący wskazał, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie zostało podpisane przez przewodniczącego składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego J. G. (kserokopia doręczonego postanowienia w załączeniu). W przypadku stwierdzenia wskazanego wyżej uchybienia uznać należy, iż zawarty w art. 107 § 1 KPA wymóg podpisania decyzji przez organ upoważniony do jej wydania nie został spełniony i tego rodzaju naruszenie przepisów prawa ma charakter rażący i stanowi podstawę stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Mając na uwadze kryteria kontroli sądowej pod względem zgodności działania organów administracji publicznej z prawem stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawie nie doszło bowiem do naruszenia prawa. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji przyjmując je za własne i czyniąc podstawą swych rozważań. Zgodnie z art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej zwana "ustawą" postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Z treści powyższego przepisu wynika, że przesłanką zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy jest podjęcie i prowadzenie prac bądź nawet zamiar podjęcia prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym ma być realizowana inwestycja. Wystarczającą do zawieszenia postępowania okolicznością jest więc już samo powzięcie przez organ wiadomości o zamiarze podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sadów administracyjnych konstrukcja prawna zawieszenia postępowania zastosowana w przepisie art. 62 ust. 1 ustawy daje organowi prowadzącemu postępowanie o warunki zabudowy podstawę prawną do fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań co do przesłanek zawieszenia, jednocześnie nie zezwalając na podważenie tegoż uprawnienia organu. Władztwo planistyczne zastrzeżone zostało radzie gminy, która ma kompetencje do stanowienia planów zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest bowiem podstawowym instrumentem kształtowania przestrzeni. Przepis wyraża zasadę pierwszeństwa planowego gospodarowania przestrzenią nad formami gospodarki bezplanowej. Zawieszenie postępowania o warunki zabudowy celem umożliwienia kontynuowania rozpoczętych prac planistycznych, jest bowiem uzasadnione prymatem planu miejscowego, będącego instrumentem kształtowania przestrzeni, nad rozwiązaniami indywidualnymi i zabezpiecza realizację władztwa planistycznego. W sprawie bezspornym jest, że inwestor złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej przez siebie inwestycji w dniu [...] kwietnia 2011r., gdy od [...] 2009 r. w obrocie prawnym znajdowała się uchwała Rady Miasta P. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]". Wobec powyższego od momentu podjęcia uchwały Rady Miejskiej na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ miał prawo do zawieszenia postępowania w przedmiocie warunków zabudowy na czas 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku w tym przedmiocie. Takie rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest tym bardziej uzasadnione w niniejszej sprawie, że z dotychczas sporządzonej analizy urbanistycznej wynika, że realizacja zespołu budynków jednorodzinnych, wielorodzinnych i wielorodzinnych z usługami na wskazanych przez inwestora działkach o łącznym obszarze około 1,5 ha stworzy intensywną zabudowę mieszkaniową wielorodzinną odbiegającą od istniejącej w terenie analizowanym zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i szeregowej. Nowoprojektowane budynki winny tymczasem tworzyć integralną całość z obszarem sąsiadującym pod względem funkcjonalnym i przestrzennym. Celowym było więc zawieszenie postępowania bowiem w takiej sytuacji decyzja o warunkach zabudowy nie może rozstrzygać o przeznaczeniu terenu pod przyszłą zabudowę, gdy inwestor zamierza realizować na obszarze 1,5 ha 7 budynków o wysokości od 9 m do 21 m na zapleczu niskiej, wolnostojącej zabudowy jednorodzinnej i szeregowej. Dopiero uchwalony plan może kompleksowo rozwiązać możliwość zabudowy dla terenu planowanej inwestycji. Zaznaczyć przy tym należy, że postanowienie o zawieszeniu postępowania w przedmiocie warunków zabudowy opiera na uznaniu organu w zakresie władztwa planistycznego, tak więc wzruszenie tego postanowienia może nastąpić w istocie ze względu na brak uzasadnienia lub niedostateczne uzasadnienie, czy inne uchybienia formalne. Tego rodzaju wad w niniejszej sprawie Sąd, jednak nie dostrzega. Na koniec warto też zauważyć, że zgodnie z art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy, jeżeli w okresie zawieszenia postępowania (tj. do dnia [...] stycznia 2012r.) nie uchwalono planu miejscowego, Prezydent Miasta winien podjąć postępowanie i wydać decyzję w sprawie. Odnosząc się do drugiego zarzutu skarżącego dotyczącego braku podpisu pod uzasadnieniem decyzji organu II instancji, Sąd stwierdza, że takie uchybienie nie nastąpiło. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że oryginał decyzji organu II instancji zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, w tym podpis wszystkich orzekających w sprawie członków składu Kolegium zarówno pod rozstrzygnięciem, jak i uzasadnieniem zaskarżonej decyzji. Zauważyć należy, że czym innym jest oznaczenie podpisów składu orzekającego wskazane na odpisie decyzji doręczonej skarżącemu, które nie musi zawierać oryginalnych podpisów składu orzekającego. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270, dalej "p.p.s.a.") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle tego przepisu Sąd nie dopatrzył się również innych naruszeń przepisów postępowania, które skutkowałoby uchyleniem zaskarżonej decyzji organu I, czy II instancji. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił, jak orzekł w wyroku.