II SA/Po 177/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Makosz-Frymus Sędziowie: sędzia WSA Bożena Popowska (spr.) del. sędzia WSA Maria Bohdanowicz Protokolant: referent-stażysta Marcin Kubiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi T.Ś. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie przeniesienia funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe lub do innej miejscowości 1. uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji nr [...] z dnia [...], 2. określa, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu. /-/ M. Bohdanowicz /-/ E. Makosz-Frymus /-/ B. Popowska 4/II SA/Po 177/03 U Z A S A D N I E N I E W dniu [...] Komendant Powiatowy Policji wydał rozkaz personalny nr [...] w stosunku do mł. aspiranta T.Ś., policjanta (031M) Sekcji Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji. W w/w rozkazie organ orzekł o zwolnieniu z zajmowanego stanowiska, przeniesieniu i mianowaniu na stanowisko policjanta (O31M) Ogniwa Patrolowo - Interwencyjnego Sekcji Prewencji Komendy Powiatowej Policji, określając składniki jego uposażenia. Jako podstawę materialnoprawną wskazano art. 32 ust. 1 i 2 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. 2002 r., nr 7, poz. 58 ze zm.) oraz § 1 i § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6.12.2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732). W uzasadnieniu organ podał, iż przeniesienie to spowodowane jest trudną sytuacją kadrową w Ogniwie Patrolowo - Interwencyjnym, to jest "brakami kadrowymi". Powyższy rozkaz wydany został na wniosek Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji z [...] z analogicznym, jak wyżej uzasadnieniem. W dniu 25.11.2002 r., T. Ś. wniósł odwołanie od rozkazu personalnego nr [...], zarzucając organowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego. Naruszenie przepisów materialnoprawnych polega na niewłaściwym zastosowaniu art. 32 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Policji, ponieważ jest on "przepisem kompetencyjnym zredagowanym hasłowo w odróżnieniu od materialnoprawnych przesłanek ingerowania w stosunki służbowe policjantów", i dalsza argumentacja pochodzi z wymienionego w odwołaniu wyroku NSA z 30.06.1996 r., II SA 161/92; ONSA Nr 1, poz. 8 z 1994 r. Dalej odwołujący się twierdzi, iż obowiązujący tekst ustawy o Policji nie daje podstaw do przeniesienia na stanowisko równorzędne w tej samej jednostce Policji. T Ś. zarzuca nadto naruszenie art. 58 ust. 1 w związku z art. 27 ust. 1 ustawy o Policji oraz następujących przepisów postępowania administracyjnego: art. 7, 8, 11, oraz 75 ust. 1, 80 i 107, ponieważ "nie uwzględniono interesu policjanta i interesu społecznego". W piśmie przekazującym akta organowi II instancji zawarto informację, iż zamierza się T. Ś. "przywrócić do służby w Sekcji Ruchu Drogowego, po uzupełnieniu wakujących stanowisk". Dodano też, iż odwołujący został przeniesiony na stanowisko równorzędne w grupie zaszeregowania i stopniu służbowym. Rozkazem personalnym nr [...] z [...] Komendant Policji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał, iż "przeniesienie, a następnie mianowanie" na stanowisko równorzędne z dotychczasowym uposażeniem mieści się w kompetencjach właściwego przełożonego i znajduje uzasadnienie w obowiązku poddania się szczególnej dyscyplinie służbowej, wynikającej z art. 25 ustawy o Policji. Organ dodał, iż odwołujący się posiada kwalifikacje wymagane na stanowisku, które mu powierzono wskutek przeniesienia. W dniu [...] T. Ś. wniósł do NSA Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu skargę na ostateczną decyzję w postaci rozkazu personalnego nr [...] z [...] i poprzedzającą ją decyzję - rozkaz personalny nr [...], z [...]. W piśmie tym skarżący powtarza argumentację przytoczoną w odwołaniu. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi, wskazując głównie, iż skarga opiera się na nieprawidłowej interpretacji art. 32 ustawy o Policji, zaś powołany wyrok NSA z 30.06.1996 r., (II SA 161/92) dotyczy innego stanu faktycznego, niż występujący w sprawie T. Ś. Na zawarty w skardze wniosek, NSA Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2003 r., wstrzymał wykonywanie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, głównie z uwagi na naruszenie przez organy I i II instancji przepisów prawa materialnego, tj. właściwej w sprawach będących przedmiotem zaskarżonej decyzji, ustawy z 6.04.1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. 2002 r., nr 7, poz. 58, ze zm.) Przed rozpatrzeniem kwestii merytorycznych warto przypomnieć, iż judykatura od początku lat 90 - tych raczej jednolicie wypowiada się odnośnie do charakteru prawnego stosunku służbowego policjanta i formy aktu indywidualnego służącego nawiązywaniu i rozwiązywaniu stosunków służbowych policjantów. W wyroku z 5.06.1991 r., (II SA 35/91, ONSA 1991/3-4/64) NSA stwierdził: "Stosunek służbowy policjantów jest stosunkiem administracyjnym, a decyzje o nawiązaniu i rozwiązaniu tego stosunku są decyzjami administracyjnymi wydanymi w wyniku postępowania administracyjnego" (odmienny pogląd wyrażono w postanowieniu NSA z 16.01.2001 r., II SA 2754/00, LEX 54759). Konsekwencją tego stanowiska jest kolejny pogląd, wyrażony przez NSA w wyroku z 15.11.1991 r., (II SA 872/91; ONSA 1993/1/8: "Forma rozkazu nie może być, wbrew prawu używana do nawiązywania i rozwiązywania stosunku służbowego"; w art. 32 ust. 2 i 3 ustawy z 06.04.1990 o Policji (Dz. U. nr 30, poz. 179) expressis verbis postanowiono, że mianowanie policjanta na stanowisko, przenoszenie oraz zwolnienie ze służby następuje w formie decyzji administracyjnej". Orzekający w niniejszej sprawie Sąd podziela także pogląd odnoszący oba powyżej przytoczone stwierdzenia do przekształceń stosunku służbowego policjantów, takich jak przeniesienie. Pogląd ten został wyrażony w wyroku NSA z 30.06.1992 r., (II SA 161/92; ONSA 1994/1/8) powołany przez skarżącego i organ II instancji. W wyroku tym NSA m. in. podjął kwestię natury ogólniejszej, czy i jakie czynności przełożonego (wpływające na zmianę stosunku służbowego policjanta, mogą być przez policjanta kwestionowane przed sądem administracyjnym. Poczynione w związku z tym pytaniem ustalenia, wbrew twierdzeniom [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji, mają ważkie znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ze skargi T. Ś. W świetle powyżej przywołanych tez z orzecznictwa NSA należy stwierdzić, iż "rozkazy personalne" wydane w związku z pełnioną przez T. Ś. służbą w Policji są decyzjami administracyjnymi w rozumieniu art. 104 ustawy z 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( t. j. Dz. U. 2002 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa), i w związku z tym podlegają kontroli sądowo - administracyjnej, w zakresie prawidłowości stosowania przez organ administracji publicznej prawa materialnego i prawa procesowego. Podstawowy problem, jaki ujawnił się w toku sądowej kontroli decyzji organów I i II instancji, dotyczy wykładni art. 32 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 6.04.1990 r. o Policji (Dz. U. 2002 r. nr 7, poz. 58, ze zm.) oraz zastosowania normy zawartej w tym przepisie do ustalonego stanu faktycznego niniejszej sprawy. Zdaniem Komendanta Powiatowego Policji, przepis ten stanowi wystarczającą podstawę do rozstrzygnięć w sprawach mianowania policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, co wiąże się ze szczególną dyscypliną służbową w tej formacji, o której mowa w art. 25 ustawy o Policji. Skarżący zaś twierdzi, iż art. 32 w/w ustawy jest przepisem wyłącznie kompetencyjnym i nie stanowi podstawy prawnej dla rozstrzygnięć w sprawach ze stosunku służbowego policjanta. Nadto skarżący w odwołaniu podnosi, iż "aktualny tekst ustawy o Policji nie daje uprawnień przełożonym właściwym w sprawach osobowych do przenoszenia na stanowisko równorzędne w tej samej jednostce Policji. Sąd nie podziela stanowiska organu co do charakteru i funkcji normy prawnej zawartej w art. 32 ustawy o Policji, tym samym uznaje trafność zarzutów skargi w tej kwestii. Bezpodstawne jest natomiast twierdzenie skarżącego, iż w/w ustawa nie uprawnia do przeniesienia na stanowisko równorzędne w tej samej jednostce. W doktrynie, w ramach prawa administracyjnego obok prawa ustrojowego i procesowego wyróżnia się materialne prawo administracyjne. "W tym trójpodziale normy prawa procesowego i ustrojowego powinny spełniać funkcje pomocnicze w stosunku do norm prawa materialnego, gdyż mają one stwarzać optymalne warunki realizacji norm prawa materialnego". (Zb. Leoński, Materialne prawo administracyjne, C.H. Beck, Warszawa 1997 r., str. 3 i nast.). Normy prawa materialnego to normy zawarte w przepisach prawa administracyjnego powszechnie obowiązującego, a więc i w ustawie o Policji, które określają treść praw i obowiązków (i zachowanie się) ich adresatów. Zdaniem Sądu, norma zawarta w art. 32 ust. o Policji nie określa treści praw i obowiązków policjantów, nie określa też treści działania (zachowania się) organów. Stanowi tylko, jakie organy w wymienionych sprawach są właściwe, przesądza o formie i o trybie tego działania. W doktrynie wyróżnia się trzy typy norm prawa materialnego. Najczęściej przepisy prawa materialnego ustalają przesłanki, w jakich organ administracji publicznej w drodze aktu administracyjnego, z reguły decyzji administracyjnej, nakłada na indywidualnie określonego adresata obowiązki (wyznacza zachowanie) lub przyznaje określone uprawnienie (są to tzw. normy konkretyzowane przez akt administracyjny; Zb. Leoński, j.w. str. 7. Tego typu normy zawarte są między innymi w art. 28, 36, 37, 38, 39 oraz art. 41 ustawy o Policji, określają one nawiązanie, rozwiązanie oraz przekształcenia stosunku służbowego policjanta. Do naczelnych zasad ustrojowoprawnych Rzeczypospolitej należy zasada praworządności (art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej - ustawa z 2.04.1997 r., Dz. U. nr 78, poz. 483, sprost. Dz. U. 2001 r., nr 28 poz. 3197 oraz art. 6 kpa). W myśl tej zasady organy administracji publicznej działają na podstawie prawa. Ustawa o Policji jasno określa w w/w przepisach rozdziału o służbie w Policji, kiedy i jakie środki rozwiązania bądź zmiany stosunku służbowego może albo wręcz musi zastosować właściwy przełożony wobec policjanta. Sąd podziela pogląd NSA wyrażony w cyt. wyżej wyroku z 30.06.1992 r. (II SA 161/92), iż "są to ściśle określone i bezwzględnie wiążące materialnoprawne przesłanki, których rozszerzać ani zwężać nie wolno żadnemu przełożonemu policjanta". Konsekwencją tego jest uznanie, iż zastosowanie każdego z w/w rozwiązań prawnych, tj. zwolnienia ze służby, przeniesienia o którym mowa w art. 36 oraz przeniesienia, o którym mowa w art. 38 oraz zawieszenia w czynnościach służbowych, bez jednej z materialnoprawnych przesłanek powoduje, iż "decyzja przełożonego musi być uznana za sprzeczną z prawem" (wyrok NSA z 30.06.1992 r.). Działanie Komendanta Powiatowego Policji w sprawie T. Ś można skomentować w dwojaki sposób, bądź że organ ten zastosował trzy rozwiązania (instytucje) prawne: "zwolnił policjanta z zajmowanego stanowiska", "przeniósł" i "mianował" na nowe stanowisko, bądź że zastosował rozwiązanie stanowiące swoistą kompilację instytucji prawnych określonych w tej ustawie, swobodnie interpretowanych. Za tą druga konstrukcją działań organ I instancji przemawia fakt, że ustawa o Policji nie zna rozwiązania prawnego polegającego na "przeniesieniu policjanta do pełnienia służby na innym stanowisku w tej samej miejscowości". Zatem zarzut Skarżącego dot. zastosowania wobec niego nieprawidłowego rozwiązania jest trafny. Decyzja organu I instancji nie znajduje oparcia w przepisach materialnoprawnych ustawy o Policji. Organ orzekł w oderwaniu od przesłanek ustawowych, jakie w myśl zasady praworządności, wiążą go przy rozstrzyganiu o prawach i obowiązkach jednostki. Organ II instancji nie dopatrzył się i nie naprawił błędów Komendanta Powiatowego Policji, tym samym, tak jak organ I instancji, naruszył przepisy o służbie w Policji poprzez błędną ich wykładnię i zastosowanie. Co do zarzutów skargi dot. wadliwości procesowoprawnej ocenianych decyzji, to zdaniem Sądu, poza wskazanym art. 6 kpa, w kontrolowanym postępowaniu doszło do naruszenia art. 8, 11 oraz 107 § 3 kpa, przy czym naruszenia te mogą mieć swe źródło w materialnoprawnej wadliwości obu decyzji. Powyższe stwierdzenie nie ma zmienia faktu, iż do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego doszło. Z uwagi na konieczność ponownego rozpoznania sprawy, Sąd wskazuje na rozwiązanie prawne, unormowane w art. 37 ustawy o Policji. Z akt administracyjnych wynika, iż wolą organu I instancji było przeniesienie T. Ś na inne stanowisko w tej samej miejscowości z tym samym uposażeniem na okres przejściowy. Takim celom służy instytucja prawna uregulowana w art. 37, z tym że przepis ten wskazuje maksymalny okres, na jaki powierzenie obowiązków może nastąpić. W piśmiennictwie podkreśla się, iż jest to rozwiązanie, które może nastąpić w sytuacjach szczególnych (W. Kotowski, Ustawa o Policji. Komentarz praktyczny, Warszawa 2004 r., str. 466). Intencją ustawodawcy z pewnością była chęć pogodzenia potrzeb sprawnego działania Policji, w tym i potrzeb kadrowych z ochroną stabilności sytuacji prawnej policjanta. Z wyżej wymienionych przyczyn, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, lit. a, ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej ppsa), w związku z art. 97 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1271 ze zm.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ja decyzję. W kwestii wykonalności orzeczono na podstawie art. 200 ppsa. /-/ M. Bohdanowicz /-/ E. Makosz-Frymus /-/ B. Popowska MK