II SA/Po 177/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2006 r. sprawy ze skargi D. i H. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]grudnia 2004r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] października 2004r. Nr [...] znak: [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz skarżących kwotę 500,- (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E. Podrazik /-/ A. Zieliński /-/ J. Stankowski Decyzją nr [...]z dnia [...]10.2004 r. Prezydent Miasta L. , na podstawie art. 43 ustawy z dnia 07.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, odmówił H. M. ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z garażem na działkach nr [...] i [...] przy ul [...] i ul. M [...] w L.. W uzasadnieniu wskazano, iż inwestor wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu złożył w dniu [...].02.2003 r. Dla przedmiotowego terenu gmina L. nie posiada aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym zastosować należało przepisy art. 40 ust. 2, art. 43 i art. 44 ustawy z dnia 07.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Inwestor wskazał lokalizację budynku mieszkalnego w odległości 4 m od linii pasa rozgraniczającego drogę ul. [...] i w odległości 5 m od ulicy [...]. Zaproponowana lokalizacja nie spełnia warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, a określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 02.03.1999 r. Z rozporządzenia tego wynika, że najmniejsza szerokość drogi dojazdowej w liniach rozgraniczających powinna wynosić 10 m. Inwestorowi zaproponowano lokalizację budynku w odległości 6,15 m od linii rozgraniczającej ul. [...] i 15,24 m od ul. [...]. Na lokalizację taką inwestor nie wyraził zgody. Lokalizacja budynku mieszkalnego wskazana przez inwestora jest sprzeczna z projektowaną modernizacją linii kolejowej E-59 na odcinku W.- P. . Na skrzyżowaniu ul. [...] z torami kolejowymi zaprojektowany został przejazd kat. A dwupoziomowy. Jest to inwestycja w ramach Narodowego Planu Rozwoju. Projektowany przejazd uwzględniony został również w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta L. uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej L. nr XIX/210/2000 z dnia 06.03.2000 r. Projektowany budynek mieszkalny musi więc być odsunięty od linii pasa ul. [...] na odległość 15,24 m, na co inwestor nie wyraża zgody. Decyzją z dnia [...].12.2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpoznaniu odwołania inwestora H. M. i uczestniczki D. M. , utrzymało w mocy opisaną wyżej decyzję Prezydenta Miasta L.. W uzasadnieniu zasadniczo powtórzono argumentację zawartą w decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił pogląd, iż planowana lokalizacja sprzeczna jest z przepisami rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 02.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43 poz. 430). Sprzeczność lokalizacji z przepisami szczególnymi uzasadnia odmowę ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Ponadto lokalizacja ta sprzeczna jest z projektowaną modernizacją linii kolejowej E-59 na odcinku W.-P. . Inwestycja ta planowana jest do realizacji w ramach Narodowego Planu Rozwoju przyjętego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 22.06.2004 r. w sprawie przyjęcia Narodowego Planu rozwoju 2004-2006 (Dz.U. Nr 149 poz. 1567). Od powyższej decyzji skargę złożyli D. M. i H. M. , domagając się jej uchylenia i zarzucając naruszenie przepisów art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 43 ustawy z dnia 07.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 02.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43 poz. 430), poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i zastosowanie przepisów o warunkach technicznych dróg publicznych do lokalizacji budynków mieszkalnych. Skarżący podnieśli, iż wskazane rozporządzenie określa warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, stosuje się je przy projektowaniu dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych. Ulica [...] już istnieje i ma określoną zabudowę. Przepisy rozporządzenia dopuszczają przyjęcie mniejszych, niż w nim określone, szerokości ulic w wypadkach uzasadnionych trudnymi warunkami terenowymi lub istniejącym zagospodarowaniem. W przypadku ulicy [...] po obu jej stronach zlokalizowane są zabudowania w odległości 5 m od linii rozgraniczającej drogę. Na wysokości działki skarżących nr [...] szerokość ul. [...] w liniach rozgraniczających wynosi 15 m. Natomiast nic nie wiadomo, by modernizacja linii kolejowej była w fazie projektowej. W piśmie PKP stwierdzono jedynie, że jest ujęta w Narodowym Planie Rozwoju. Nie wynika z tego czy przedsięwzięcie to obejmuje swoim zasięgiem działki skarżących. Ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta L. wynika zaś, iż posesja skarżących zlokalizowana jest w strefie III, w strefie tej nie przewiduje się ani rozbudowy linii kolejowej, ani sieci drogowo-ulicznej.W strefie tej nie zarezerwowano terenu pod rozbudowę wiaduktu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Z uwagi na datę złożenia wniosku przez H. M. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji ([...].02.2003 r.) zastosowanie w niniejszej sprawie znajdowały przepisy ustawy z dnia 07.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 15 poz. 139 z 1999 r. z późn. zm.). Zaś wobec braku w dacie orzekania przez organy obu instancji dla terenu inwestycji obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postępowanie winno się toczyć w oparciu o przepisy art. 40, art. 44 ust. 1-4 powołanej wyżej ustawy. Zgodnie z przepisem art. 2 ust. 2 i art. 40 ust. 1 wymienionej ustawy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie przeznaczenia terenu i warunków jego zabudowy i zagospodarowania ustala się na podstawie przepisów szczególnych. Decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma charakter deklaratoryjny, a nie kształtujący. Kryterium ustalenia tych warunków stanowią przepisy obowiązującego prawa, które decydują także o dopuszczalności danego przedsięwzięcia. Odmowa ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla danej inwestycji nastąpić może wyłącznie w przypadku niezgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa. W myśl art. 3 pkt 1 ustawy każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny. Wszelkie ograniczenia tego prawa muszą mieć wyraźną podstawę prawną i mieścić się w jej granicach. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji naruszyły powyższe zasady, określone w wymienionych przepisach ustawy z dnia 07.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz w art. 43 tejże ustawy. Nie można się bowiem zgodzić z zaprezentowaną przez nie argumentacją co do sprzeczności proponowanej przez inwestora lokalizacji budynku mieszkalnego z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 02.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43 poz. 430 z 1999 r.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22.06.2004 r. w sprawie przyjęcia Narodowego Planu rozwoju 2004-2006 (Dz.U. Nr 149 poz. 1567 z 2004 r.). Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 02.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie znajduje zastosowanie przy projektowaniu, budowie, rozbudowie i przebudowie dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych. Przepisy te regulują wymagania techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, nie regulują zaś obligatoryjnych odległości obiektów budowlanych, w tym budynków, od drogi publicznej. Przepisy te nie mogą więc służyć do oceny projektowanej inwestycji. Odległość budynków od zewnętrznej krawędzi jezdni normuje natomiast art. 43 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 204 poz. 2086 z 2004 r.). Proponowana przez inwestora lokalizacja inwestycji powinna zostać oceniona w aspekcie zgodności z tym właśnie przepisem. Podkreślić należy, iż powyższy przepis odwołuje się do zewnętrznej krawędzi jezdni, a nie jak to robią organy obu instancji do "linii pasa rozgraniczającego drogę". W zakresie zachowania odległości określonych w art. 43 ustawy o drogach publicznych nie poczyniono wystarczających ustaleń. Przywołane przez SKO przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22.06.2004 r. w sprawie przyjęcia Narodowego Planu rozwoju 2004-2006 (Dz.U. Nr 149 poz. 1567 z 2004 r.) określają natomiast kierunki rozwoju społeczno-gospodarczego i ich sposób finansowania ze środków strukturalnych Unii Europejskiej. Przepisy te nie normują przeznaczenia terenów ani sposobu, warunków czy zasad ich zabudowy i zagospodarowania. Umieszczenie inwestycji w powołanym rozporządzeniu nie przesądza jego lokalizacji, nie zastępuje ani ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego czy decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, ani decyzji o pozwoleniu na budowę. Planowana inwestycja skarżących nie może więc być sprzeczna z przepisami powyższego rozporządzenia. Natomiast ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie są przepisami powszechnie obowiązującymi, określają one politykę przestrzenną gminy i zgodnie z art. 6 ust. 7 ustawy z dnia 07.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie stanowią podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić dodatkowo należy, iż teren przedmiotowej inwestycji (działki nr [...] i [...]) nie jest położony w określonych w studium granicach terenów kolejowych, nie graniczy bezpośrednio ani z nimi, ani ze wskazaną w studium lokalizacją skrzyżowania dwupoziomowego, choć istotnie leży w sąsiedztwie wymienionych obszarów oraz przy ul [...] (w narożniku z ulicą [...]). Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja SKO oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta L. wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, tj. art. 2 ust. 2, art. N3 pkt 1, art. 40 ust. 1, art. 43 ustawy z dnia 07.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 7 i art. 77 § 1 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów koniecznym było uchylenie obu decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę należy ocenić zgodność projektowanej inwestycji z przepisami szczególnymi, w tym z przepisami ustawy o drogach publicznych i stosownie do poczynionych ustaleń zastosować właściwe przepisy. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z 2002 r.) należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ E. Podrazik /-/ A. Zieliński /-/ J. Stankowski