II SA/Po 177/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2011 r. sprawy ze skargi M. M. i J. M. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2011 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku nałożonego decyzją oddala skargę. /-/T. Świstak /-/B. Drzazga /-/W. Batorowicz II SA/Po 177/11 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] 2010r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) stwierdził wykonanie przez J. i M. J. obowiązku nałożonego swoją decyzją z dnia [...]2010r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że pracownicy Inspektoratu dokonali kontroli nieruchomości przy [...] w [...] i stwierdzili, że w lokalu nr [...] prowadzone są roboty budowlane związane z jego przebudową. W szczególności zostały skute tynki w [...], [...] i [...], częściowo rozebrano podłogę w [...] i skuto posadzkę w [...] oraz wykonano otwór w ścianie wewnętrznej dzielącej [...] od pokoju [...]. Inwestor M. J. oświadczył, że nie uzyskał pozwolenia na wykonywanie tych robót, ani nie dokonał ich zgłoszenia w Starostwie Powiatowym. Powyższe zostało potwierdzone w piśmie Starostwa Powiatowego w Z. z dnia [...]2010r. Zdaniem organu, wykonane roboty budowlane nie mieszczą się w kategorii budowy (w tym również odbudowy, rozbudowy i nadbudowy) obiektu budowlanego, a należy je zakwalifikować do przebudowy o jakiej mowa w art. 3 pkt 7a prawa budowlanego, bowiem w ich wyniku nastąpiła zmiana parametrów użytkowych budynku. To oznacza, że dla takiej inwestycji należało uzyskać pozwolenie na budowę. Z uwagi na fakt, że wykonane roboty budowlane zostały zrealizowane bez wymaganego pozwolenia na budowę, w myśl art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, organ postanowieniem z dnia [...]2010r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, nakładając jednocześnie na inwestorów obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej w celu ustalenia zakresu i prawidłowości wykonanych robót budowlanych oraz ich zgodności z prawem. W wymaganym terminie zobowiązany złożył "Ekspertyzę budowlaną", sporządzoną przez inż. F. P., w której w pkt 9.0 pod tytułem "Zalecenia" został zawarty zakres i sposób wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, decyzją z dnia [...]2010r. organ nałożył obowiązek wykonania robót budowlanych zgodnie z zaleceniami zawartymi w ekspertyzie. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Inwestor w dniu [...]2010r. zawiadomił organ o wykonaniu w/w obowiązku, co potwierdziła kontrola przeprowadzona przez inspektora nadzoru budowlanego. Roboty budowlane zostały wykonane pod nadzorem osoby uprawnionej. W trybie art. 10 kpa strony zapoznały się z aktami sprawy, a M. i J. M. wnieśli o uwzględnienie wniosków zawartych w opinii inż. P. S.. Organ podniósł, że przedłożona przez Państwa M. opinia inż. P. S. nie podważa rozwiązań wskazanych przez inż. F. P., który zalecił wzmocnienie nadproża słupkiem stalowym z ceownika 180 i połączenie go trzema śrubami wklejanymi M14 z filarkiem murowanym oraz wykonanie poduszki z betonu B15 o wymiarach 25x30x25 pod stopę słupka. W opinii wskazano, że należy bezwzględnie prawidłowo skonstruować w lokalu nr [...] nadproże i filar zgodnie z wytycznymi ekspertyzy budowlanej. Opinia inż. P. S. nie neguje zatem rozwiązań zawartych w ekspertyzie, nałożonych na zobowiązanych decyzją z dnia [...]2010r. Obowiązek nałożony decyzją z dnia [...]2010r. został wykonany, a więc organ, zgodnie z art. 51 ust. 3 pkt 1 prawa budowlanego wydał decyzję o stwierdzeniu jego wykonania. Odwołanie od powyższej decyzji organu pierwszej instancji wnieśli M. i J. M., zarzucając wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa materialnego tj. art. 81 prawa budowlanego oraz z naruszeniem prawa procesowego tj art. 7, 9 i 10 kpa. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ w sposób nieobiektywny przedstawił stanowisko biegłego P. S., który stwierdził jednoznacznie, że rozwiązania wskazane przez inż. F. P. mogą być trafne pod warunkiem zbadania zmian stropu oraz ściany nośnej między parterem a piwnicą. Tymczasem ani organ, ani F. P. tego nie sprawdzili, a niewykonanie badań wskazanych przez biegłego P. S. powoduje, że wszelkie roboty zabezpieczające naruszają w dalszym ciągu konstrukcję budynku i mogą powodować dalsze pęknięcia. W odwołaniu podniesiono także, że organ pierwszej instancji nie przekazał pisma M.i J. M. z dnia [...]2010r. do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu, chociaż z treści tego pisma wynika jednoznacznie, że miało ono charakter zażalenia na postanowienie z dnia [...]2010r. Ponadto, zdaniem skarżących organ skoncentrował się na nieistotnych i nie mających wpływu na przedmiotową sprawę uchybieniach w lokalach mieszkalnych należących do skarżących, odmawiając skarżącym wydania odpisów dokumentów z akt sprawy. Ponadto skarżący wskazali, że organ nie wziął pod uwagę bezprawnego umieszczenia przez J. i M. J. pionu kanalizacyjnego w kanale wentylacyjnym skarżących, skucia warstwy łączącej płyty międzybelkowe [...] w stropie [...], usunięcia ściany działowej między [...] a [...], powiększenia otworu okiennego w [...], usunięcia ściany [...], zamurowania drzwi z [...] do [...], pomniejszenia pokoju w celu zrobienia dodatkowego [...]. W konkluzji odwołania skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania, Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu decyzja z dnia [...] stycznia 2011r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że o wydaniu przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 prawa budowlanego decyzji z dnia [...]2010r., stwierdzającej wykonanie obowiązków koniecznych w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, przesądziła wcześniejsza ostateczna decyzja organu z dnia [...]2010r., wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, nakładająca na inwestorów obowiązek wykonania robót budowlanych zgodnie z zaleceniami "Ekspertyzy budowlanej". Decyzja ta nie była przedmiotem odwołania. Decyzja z dnia [...]2010r. jest jedynie konsekwencją decyzji z dnia [...]2010r., albowiem stwierdza ona, zgodnie z treścią art. 51 ust. 3 pkt 1 prawa budowlanego, wywiązanie się inwestora z obowiązku nałożonego wcześniejszą ostateczna decyzją. Odnośnie pozostałych zarzutów, organ podniósł, że do podstawowych obowiązków organu nadzoru budowlanego należy jedynie nadzór budowlany i kontrola nad przestrzeganiem przepisów praw budowlanego. Zgodnie z art. 12 ust. 1 i 2 prawa budowlanego, działalność związana z koniecznością fachowej oceny zjawisk technicznych stanowi oddzielną funkcję techniczną w budownictwie, którą mogą wykonywać wyłącznie osoby posiadające odpowiednie wykształcenie techniczne i praktykę zawodową. Takie wymagania spełnia F. P., a sporządzona przez niego ekspertyza budowlana dotyczy przedmiotu prowadzonego postępowania tj. wykonanych robót budowlanych w lokalu mieszkalnym nr [...] przy [...] w [...] Natomiast opinia sporządzona przez P. S. dotyczy w przeważającej części przyczyn uszkodzeń lokali skarżących i zakresu niezbędnych prac naprawczych w tych lokalach. Zdaniem organu odwoławczego opinia P. S. nie podważa zaleceń ekspertyzy F. P., natomiast kwestia szkód wyrządzonych w trakcie robót budowlanych może być przedmiotem postępowania przed sadem cywilnym. Odnośnie pisma skarżących z dnia [...]2010r. to organ odwoławczy wskazał, że skarżący nie podnosili przed wniesieniem odwołania, że pismo to stanowi zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji, a z treści pisma wynika, że jest ono jedynie informacją o aktualnie prowadzonych pracach budowlanych i wnioskiem o ponowną kontrolę w mieszkaniu J. i M. J.. Pismo to jest kierowane do organu pierwszej instancji i nie wynika z niego, aby skarżący byli niezadowoleni z postanowienia. Odnośnie pionu kanalizacyjnego, to organ wskazał, że z treści ekspertyzy F. P. wynika, że nie ma żadnych podstaw i potrzeby demontażu pionu kanalizacyjnego. Powyższa decyzja organu odwoławczego jest przedmiotem skargi M. i J. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący podnieśli, że zaskarżona decyzja rażąco narusza przepisy prawa materialnego, tj art. 50, 51 i 81 prawa budowlanego i przepisy prawa procesowego tj. art. 6,7,8,9,10,11,12 kpa. Zdaniem skarżących postępowanie dotyczące samowoli budowlanej zostało całkowicie sformalizowane i było prowadzone jednostronnie na korzyść J. i M. J., co spowodowało naruszenie zasad procesowych kodeksu postępowania administracyjnego zawartych w art. 6 – 12 oraz prawa budowlanego określonego w art. 50, 51 i 81. Organ dysponując różniącymi się ekspertyzami budowlanymi nie doprowadził obiektu do stanu zgodnego z prawem, oparł się jedynie na fragmentach ekspertyz, nie przeprowadził wnikliwego postępowania administracyjnego tj. nie przeprowadził oględzin, nie przesłuchał świadków, biegłych i nie zrealizował wniosków skarżących. Skarżący podnieśli, że organ nierzetelnie opisał zakres samowoli budowlanej, nie uwzględniając usunięcia 2,6 m ściany nośnej, usunięcia innej [...] ściany, usunięcia w [...] posadzki wraz z warstwą łączącą płyty międzybelkowe, co może grozić zawaleniem stropu oraz zmiany przebiegu pionowego przewodu kanalizacyjnego. W rezultacie, to że inwestorzy dostosowali się do obowiązków wadliwej z mocy prawa decyzji, nie wynika że przywrócili stan zgodny z prawem czy właściwie zabezpieczyli samowolę budowlana. Postępujące pęknięcia ścian i tynków wskazują, że wskazane w ekspertyzie F. P. zabezpieczenie nie jest skuteczne. Zdaniem skarżących organ nie uwzględnił wniosków opinii P. S., nie wyeliminował różnic pomiędzy ekspertyzami, co stanowi obrazę art. 50, 51 i 81 prawa budowlanego Skarżący zarzucili też, że ich pismo z dnia [...]2010r. nie zostało przekazane do organu instancji, chociaż to treść pisma, zgodnie z art. 222 kpa decyduje o jego statusie oraz że w jednej sprawie organ wszczął szereg innych postępowań nie mających związku z przedmiotową sprawą, nękając skarżących zbędnymi postępowaniami. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Uczestniczka postępowania J. J. na rozprawie wniosła o oddalenie skargi i podała, że usunięcie ścian w [...] i [...] miało miejsce 10 lat temu, a pion kanalizacyjny umieszczony w kanale wentylacyjnym w czasie remontu w [...] 2010r. został doprowadzony do stanu poprzedniego tj. usunięty z pionu wentylacyjnego. Pełnomocnik skarżących na rozprawie potwierdziła usuniecie pionu kanalizacyjnego z kanału wentylacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl zaś przepisu art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrolując zaskarżoną decyzję w tak zakreślonej kognicji, Sąd uznał, że skarga okazała się bezzasadna, bowiem organy nadzoru budowlanego prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego, a w toku postępowania nie naruszono przepisów procesowych, które miałoby istotny wpływ na wynik postępowania. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie były przepisy ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Organy nadzoru budowlanego, po przeprowadzeniu w dniu [...]2010r. kontroli, trafnie zakwalifikowały roboty budowlane przeprowadzane przez J. i M. J. w ich lokalu mieszkalnym nr [...] przy [...] w [...], jako przebudowę domu mieszkalnego, o której mowa w art. 3 pkt 7 a prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Bez wątpienia ingerencję w ścianie konstrukcyjnej, której dokonano w przedmiotowym lokalu, należy zaliczyć do robót budowlanych zmieniających parametry techniczne budynku. Wykonywanie przebudowy lokalu wymaga uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, bowiem tego rodzaju roboty budowlane nie zostały wymienione w art. 29 i 30 prawa budowlanego. W sprawie jest bezsporne, że inwestorzy J. i M. J. takiego pozwolenia na budowę nie uzyskali. Pozwala to zakwalifikować wykonane roboty jako przypadek samowoli budowlanej. Usuwanie skutków samowoli polegającej na wykonywaniu bez pozwolenia lub zgłoszenia innych robót budowlanych niż budowa obiektu budowlanego podlega reżimowi z art. 50 i 51 prawa budowlanego z tym, że w stosunku do robót już wykonanych art. 50 nie znajduje zastosowania. Stosownie do treści art. 50 ust. 1 (do którego odsyła przepis art. 51 ust. 1 pkt 2) w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Postępowanie legalizacyjne prowadzone w oparciu o przepis art. 51 może dotyczyć odmiennych sytuacji faktycznych. W odniesieniu do robót wykonywanych bez wymaganego pozwolenia (sytuacja z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy) w postępowaniu legalizacyjnym znajduje zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 oraz ust. 3. Zgodnie z art. 51 ust. 7 ustawy, jeżeli roboty zostały już wykonane, przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ma zastosowanie w sytuacji, gdy roboty nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem (por. Prawo budowlane. Komentarz, red. Z.Niewiadomski, Warszawa 2009, s. 555-556). Wówczas organ nakazuje zaniechanie dalszych robót (co w stosunku do prac już wykonanych raczej nie znajduje zastosowania), rozbiórkę obiektu lub doprowadzenie do stanu poprzedniego. W takiej sytuacji wydana decyzja kończy postępowanie legalizacyjne w sposób negatywny. Jeżeli natomiast możliwe jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, wówczas postępowanie legalizacyjne ma charakter dwuetapowy. W pierwszej kolejności organ wydaje decyzję w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Wydanie takiej decyzji winno już zatem być poprzedzone ustaleniami faktycznymi co do możliwości zalegalizowania samowoli. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 jest podstawą do wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Decyzja ta nie legalizuje jednak samowoli i nie załatwia sprawy. Kończy ona zaledwie pierwszy etap postępowania. Właściwa decyzja legalizacyjna wydawana jest w oparciu o przepis art. 51 ust. 3 ustawy, orzeka ona albo o wykonaniu obowiązku, albo w przypadku jego niewykonania, nakazuje rozbiórkę obiektu lub jego części lub doprowadzenie do stanu poprzedniego (w odniesieniu do prac już wykonanych przewidziane w przepisie rozstrzygnięcie o nakazie zaniechania dalszych robót nie znajduje uzasadnienia). Zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane w oparciu o przepis art. 51 ust. 3 pkt 1 prawa budowlanego. Poprzedziły je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] 2010r., wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych i nakazujące przedstawienie ekspertyzy technicznej oraz decyzja tego organu z dnia [...]2010r., wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, zakreślająca zakres robót naprawczych. Zarówno postanowienie z dnia [...]2010r., jak i decyzja z dnia [...]2010r. nie były zaskarżone przez strony postępowania. W tym miejscu należy zauważyć, że w ocenie Sądu nie znajduje uzasadnienia w świetle akt sprawy zarzut skarżących odnośnie błędnej interpretacji przez organ treści pisma skarżących z dnia [...]2010r. i nienadania mu biegu jako zażaleniu na postanowienie z dnia [...]2010r. W postanowieniu z dnia [...]2010r. skarżący zostali prawidłowo pouczeni o sposobie i terminie złożenia zażalenia na to postanowienie. Tymczasem pismo skarżących z dnia [...]2010r. zostalo skierowane do organu pierwszej instancji, a z jego treści wynika, że skarżący zamierzali jedynie wskazać na kolejne następstwa nieprawidłowo prowadzonej przebudowy, wnosząc o kolejną lustrację pracowników organu. Z treści pisma nie wynika, aby skarżący kwestionowali postanowienie z dnia [...]2010r. Trzeba też podkreślić, że w dalszej części postępowania, działający od dnia [...]2010r., za skarżących profesjonalny pełnomocnik, po zapoznaniu się z aktami sprawy, nie zgłaszał zastrzeżeń do sposobu zakwalifikowania w/w pisma skarżących. Nie wniesiono też odwołania od decyzji z dnia [...]2010r. Powyższy zarzut pojawił się dopiero w odwołaniu od decyzji organu z dnia [...]2010r., a wiec decyzji określającej wykonanie nałożonego na inwestorów obowiązku. Mając na uwadze przepisy regulujące tryb postępowania naprawczego, określone w art. 50 i 51 prawa budowlanego, należy stwierdzić, że to w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 organ określa zakres robót naprawczych po wstrzymaniu robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia czy też zgłoszenia, a więc to właśnie na tym etapie postępowania mogły zostać ewentualnie uwzględnione zarzuty co do zakresu niezbędnych prac, mających doprowadzić do usunięcia nieprawidłowości a wynikających z przedłożonej przezskarżących opinii. W niniejszej sprawie kontroli sądowoadministracyjnej podlega jednak decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 prawa budowlanego, kiedy to organ może jedynie stwierdzić decyzją wykonanie nałożonego wcześniejsza decyzją obowiązku bądź w przypadku niewykonania obowiązku – wydać decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Kontrola przeprowadzona przez pracowników organu pierwszej instancji potwierdziła wykonanie przez inwestorów robót budowlanych nakazanych decyzją z dnia [...]2010r., a więc organ był zobowiązany do wydania decyzji stwierdzającej wykonanie obowiązku. Skarżący wykonania nakazanych robót nie kwestionowali. Ich zarzuty zmierzały bowiem do zakwestionowania zakresu robót, które winny być, ich zdaniem, nakazane w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego. W niniejszym postępowaniu Sąd nie może odnosić się do zarzutów skarżących dotyczących innych, prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego postępowań, ale należy zauważyć, że w przypadku przeprowadzenia robót budowlanych niezgodnie z przepisami prawa budowlanego, organy są zobowiązane do przeprowadzenia postępowania na podstawie art. 51 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 7 prawa budowlanego (w przypadku robót już zakończonych). Mając na uwadze powyższe, Sąd uznając skargę za bezzasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.