II SA/Po 177/17

Dnia 18 maja 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Natalia Sikorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2017 roku sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P z dnia [...] grudnia 2016 roku nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 2016r. nr [...] Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], Prezydent Miasta P. na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, 3 i 4, art. 4, art. 7, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 8 ust. 3 i 4, art. 14, art. 39 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 4 oraz art. 107 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930 z późn. zm., dalej: "u.p.s."), § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1058) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") odmówił K. K. przyznania pomocy pieniężnej w formie zasiłku celowego na zwrot kosztów: (1) zakupu surowców wtórnych w kwocie [...]zł, (2) zakupu kotłów i wierteł w kwocie [...]zł, (3) opłacenia należności za telefon O. w kwocie [...]zł, (4) doładowania telefonu w kwocie [...]zł, (5) zakupu dodatkowej żywności w kwocie [...]zł, a także (6) zakupu piżamy w kwocie [...]zł, (7) zakupu pościeli w kwocie [...]zł oraz (8) organizacji wypoczynku letniego. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniach [...] maja 2016 r., [...] maja 2016 r. i [...] czerwca 2016 r. K. K. złożył wniosek o przyznanie środków pieniężnych na pokrycie wymienionych potrzeb. W toku wywiadu środowiskowego ustalono, że skarżący prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, utrzymując się wyłącznie z zasiłku okresowego z tytułu bezrobocia w wysokości [...] zł miesięcznie, przyznanego na okres od dnia [...] stycznia 2016 r. do dnia [...] marca 2016 r. Otrzymał on również pomoc finansową w kwocie [...]zł miesięcznie na zakup żywności. Skarżący od 2001 r. zamieszkuje w murowanej i ocieplonej altanie ogrodowej w P.. Obiekt budowlany składa się z jednego pokoju, aneksu kuchennego, toalety (bez łazienki) oraz stryszku. Skarżący może jednak korzystać z łazienki w domu ojca, który mieszka w pobliżu ogrodów działkowych. Do altany doprowadzona jest energia elektryczna i woda. Altana ogrzewana jest piecykiem na węgiel lub grzejnikiem olejowym na prąd. K. K. zarejestrowany jest w powiatowym urzędzie pracy bez prawa do zasiłku. Skarżący nadal jednak nie poszukuje pracy we własnym zakresie, gdyż, jak twierdzi, ma bardzo dużo innych zajęć, a poszukiwanie zatrudnienia należy do kompetencji powiatowego urzędu pracy. Odnosząc się do kwestii refundacji wypoczynku letniego, organ I instancji wskazał, że skarżący nie dostarczył stosownych dokumentów (w szczególności wyceny), mimo zobowiązania go do tego w trakcie wywiadu środowiskowego i następnie na podstawie wezwania. Takie zachowanie należy ocenić zgodnie z art. 4 u.p.s. jako brak współdziałania i podstawę do negatywnego załatwienia wniosku w powyższym zakresie. Następnie organ I instancji zauważył, że w okresie od kwietnia 2015 r. do kwietnia 2016 r. K. K. otrzymał wsparcie w łącznej kwocie 14.367,48 zł (1.105,19 zł miesięcznie) w oparciu o 43 decyzje administracyjne. Prezydent Miasta P. stwierdził przy tym brak podstaw do zwrotu kosztu zakupu w marcu 2016 r. żywności w kwocie [...]zł, gdyż skarżący otrzymał już na ten cel zasiłek celowy w wysokości [...] zł. Zakup surowców wtórnych, kołków i wierteł oraz doładowania telefonu został uznany za zaspokojenie potrzeby, która nie jest niezbędna. Tym samym nie podlega ona również refundacji na podstawie art. 39 u.p.s. Zakup wspomnianych przedmiotów wskazuje poza tym, że skarżący może we własnym zakresie pokryć wymienione potrzeby, racjonalnie gospodarując swoim budżetem. Organ I instancji podniósł następnie, że z uwagi na przewlekłą chorobę K. K. doładowanie telefonu w kwocie [...]zł należy do niezbędnych potrzeb życiowych. Niemniej potrzeba ta powinna być zaspokojona samodzielnie przez skarżącego ze środków, jakimi dysponuje. Tym bardziej, że koszty zakupu leków i opłaty energii elektrycznej zostały już zabezpieczone odrębnymi decyzjami. Udzielona dotychczas pomoc jest więc wystarczająca w świetle potrzeb i możliwości skarżącego. Na koniec organ I instancji wskazał jeszcze, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], przyznano skarżącemu pomoc w formie zasiłku okresowego w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od dnia [...] kwietnia 2016 r. do dnia [...] sierpnia 2016 r., a decyzjami z dnia [...] kwietnia 2016 r. – pomoc w postaci zasiłku celowego na zakup żywności w kwocie [...]zł miesięcznie na okres od kwietnia 2016 r. do września 2016 r. Pismem z dnia [...] września 2016 r. K. K. odwołał się od powyższej decyzji z dnia [...] lipca 2016 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1659 z późn. zm.), art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2016 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił w pełni ustalenia faktyczne i prawne organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P wyjaśniło zarazem, że nie ma podstaw do zwrotu kosztów zakupu żywności, gdyż na ten cel został już przyznany zasiłek celowy na okres od stycznia 2016 r. do marca 2016 r. Podobnie bezzasadne jest żądanie refundacji zakupu surowców wtórnych, kołków i wierteł, należności za telefon Orange oraz doładowania telefonu. Organ II instancji zauważył przy tym, że nie wszystkie potrzeby zgłoszone przez skarżącego zaliczają się do niezbędnych potrzeb życiowych, które objęte są zasiłkiem celowym. Wspomniana forma wsparcia finansowego ze środków publicznych nie powinna zarazem stawać się świadczeniem stałym. Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. K. K. zaskarżył opisaną wyżej decyzję Kolegium z dnia [...] grudnia 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Na wstępie należy zauważyć, że we wniosku z dnia [...] maja 2016 r. K. K. zwrócił się o zwrot kosztów zakupu surowców wtórnych, kołków i wiertła, leków i żywności (k. 4 akt adm. organu I instancji). Następnie w piśmie z dnia [...] maja 2016 r. skarżący wniósł o zwrot kosztów zakupu telefonu i zdjęcia blokady (k. 7 akt adm. organu I instancji). Wreszcie w dniu [...] czerwca 2016 r. zażądał on zwrotu kosztów doładowania telefonu, wypoczynku letniego, zakupu pościeli i piżamy (k. 9 akt adm. organu I instancji). Okoliczności te należy uznać za bezsporne, gdyż nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930 z późn. zm., dalej: "u.p.s."). Zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.s., w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Jak wynika przy tym z art. 39 ust. 2 u.p.s., zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Użycie słowa może w art. 39 ust. 1 u.p.s. wskazuje zarazem na uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie przyznania zasiłku celowego. Uwaga ta prowadzi z kolei do wniosku, że organy pomocy społecznej powinny w takim przypadku szczególnie wnikliwie rozpatrzyć materiał dowodowy i przekonująco uzasadnić wydane przez siebie rozstrzygnięcie. Ustawodawca stwierdza zarazem w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. w zw. z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. poz. 1058), że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91 u.p.s., przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 634 zł. Odnosząc powyższe uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy zauważyć, że K. K. prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, osiągające przeciętny miesięczny dochód w wysokości 317,00 zł. Informacja ta została zawarta w kwestionariuszu wywiadu środowiskowego z dnia [...] czerwca 2016 r. i nie była podważana przez żadną ze stron postępowania. Tym samym w świetle art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. skarżący co do zasady mógł się skutecznie ubiegać o przyznanie zasiłku celowego. Organy administracji publicznej przyjęły jednak w tej mierze, że część zgłaszanych potrzeb (zakup żywności) została już wcześniej zaspokojona podczas, gdy pozostała część nie ma charakteru niezbędnego. Stanowisko nie zasługuje jednak w ocenie Sądu na aprobatę. Należy przede wszystkim zauważyć, że wniosek z dnia [...] maja 2016 r. dotyczył zwrotu kosztów zakupu żywności datowanego na dzień [...] maja 2016 r. K. K. załączył przy tym paragony z maja 2016 r. Organy administracji publicznej wadliwie uznały natomiast, że potrzeba ta odnosi się do żywności zakupionej w marcu 2016 r. Tym samym bezzasadne jest powoływanie się w tej mierze na decyzję przyznającą zasiłek celowy na zakup żywności w marcu 2016 r. Nie można bowiem przyjąć, że powyższe rozstrzygnięcie dotyczyło omawianej aktualnie potrzeby. Ponadto w uzasadnieniu decyzji organu I instancji zaprezentowano stanowisko wewnętrznie sprzeczne w zakresie doładowania telefonu. Prezydent Miasta P. stwierdził bowiem najpierw, że taka potrzeba nie jest niezbędna, po czym dodał, że ze względu na chorobę skarżącego refundacja wymienionego kosztu powinna być objęta zakresem zastosowania art. 39 u.p.s. Sąd przychyla się w tej mierze do tego ostatniego stanowiska. Mając bowiem na uwadze stan zdrowia skarżącego, zwrot kosztów doładowania telefonu w kwocie [...]zł zalicza się do niezbędnych potrzeb życiowych w rozumieniu art. 39 ust. 1 u.p.s. Powyższa sprzeczność w uzasadnieniu organu I instancji nie została jednak dostrzeżona i usunięta przez organ odwoławczy. Organy administracji publicznej nie rozważyły ponadto w ogóle kwestii zwrotu kosztu telefonu O. w kwocie [...]zł. Prezydent Miasta P. nie odniósł się bowiem wcale to tej potrzeby, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P poprzestało jedynie na zdawkowym stwierdzeniu o braku obowiązku refundacji tej potrzeby. Takie podejście należy uznać za wadliwe; zwłaszcza, jeśli uwzględni się wartość pieniężną tej potrzeby. Z wniosku z dnia [...] maja 2016 r. wynika, że dotychczasowy telefon skarżącego uległ awarii. K. K. podnosił bowiem w powyższym piśmie, że od pewnego czasu nie można się do niego dodzwonić, co stanowiło konsekwencję długiego okresu eksploatacji urządzenia. Skarżący wskazywał zarazem, że nabył telefon "za przysłowiową [...] zł" i obecnie jest "w trakcie załatwiania tej reklamacji transakcji", co kosztuje go [...] zł i [...] zł za zdjęcie blokady. Organy administracji publicznej miały zatem obowiązek podjąć próbę ustalenia, czego dokładnie dotyczy rozważana prośba i czy zakup telefonu był niezbędny i racjonalny. Uwzględniając bowiem chorobę skarżącego, wymiana niedziałającego już telefonu na nowe urządzenie może być uznane w świetle art. 39 ust. 1 u.p.s. za niezbędną potrzebę życiową. Wniosek ten znajduje swoje oparcie także w art. 3 ust. 4 u.p.s., zgodnie z którym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Aktualnie, z uwagi na sygnalizowane braki dowodowe, przesądzenie tej kwestii jest jednak przedwczesne. Podobnie wyjaśnienia wymagała kwestia zakupu surowców wtórnych. Potrzeba ta został ujęta bowiem bardzo ogólnie, co uniemożliwia zbadania, czy ma ona charakter niezbędny. Ustalenia organów administracji publicznej są natomiast w tej mierze powierzchowne i niewystarczające. Sąd nie podzielił również kategorycznego stwierdzenia organów administracji publicznej, w świetle którego zakup kołków i wiertła nie stanowi niezbędnej potrzeby życiowej. Trzeba bowiem zauważyć, że w świetle art. 39 ust. 2 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany m.in. na pokrycie kosztów drobnych remontów i napraw. Wymienione przedmiotowy odpowiadają zatem, przynajmniej prima facie, powyższemu opisowi. Organy pomocy społecznej miały zatem obowiązek ustalić, czy zakup kołków i wierteł był niezbędny i wiązał się z wspomnianymi pracami remontowymi. Dopiero taka analiza pozwalałby stwierdzić, czy refundacja potrzeby zgłoszonej przez skarżącego zasługuje na uwzględnienie. Organy administracji publicznej nie odniosły przy tym także do zwrotu kosztów zakupu piżamy i pościeli. Tymczasem takie wydatki co do zasady mieszczą się w pojęcie niezbędnych potrzeb życiowych, o ile wnioskodawca nie dysponuje wspomnianymi przedmiotami bądź tez przedmioty te nie nadają się do użytku. Okoliczność ta nie została natomiast w ogóle zweryfikowana przez organy pomocy społecznej. Organ I instancji powołał się przy tym w wydanym przez siebie rozstrzygnięciu na 43 decyzje z okresu od dnia [...] kwietnia 2015 r. do dnia [...] kwietnia 2016 r. Zdecydowana większość tych rozstrzygnięć nie dotyczyła jednak w ogóle potrzeb zgłoszonych przez skarżącego, które powinny być rozpatrzone w kontrolowanym postępowaniu. Nie odnoszą się one bowiem do zwrotu kosztów poniesionych w maju 2016 r. Ponadto w końcowej części uzasadnienia organu I instancji wskazuje się na decyzje z dnia [...] kwietnia 2016 r., na których skarżący miał uzyskać zasiłek celowy na zakup żywności w okresie od kwietnia 2016 r. do września 2016 r. Decyzje nie są jednak ujęte we wspomnianym wyliczeniu, nie załączono ich do akt administracyjnych, ani nie podano numer (znaku) sprawy. Organ odwoławczy nie poruszył natomiast w ogóle tych kwestii. Tym samym aktualnie niemożliwa była weryfikacja omawianego twierdzenia organu I instancji. W tej sytuacji nie ulega wątpliwości, że organy administracji publicznej naruszyły art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), zgodnie z którym w toku postepowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Uchybienie to doprowadziło z kolei do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz art. 80 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wady te miały istotne znaczenie, gdyż w ich wyniku nie rozpatrzono należycie potrzeb zgłoszonych przez skarżącego. Zasadne było zatem wyeliminowanie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej z obrotu prawnego. Sąd uznał natomiast, że organy administracji publicznej trafnie odmówiły przyznania zasiłku celowego na pokrycie kosztów organizacji wypoczynku letniego. Wymieniony wydatek nie został bowiem w żaden sposób udokumentowany przez skarżącego, mimo wezwania organu I instancji. Takie zachowanie K. K. została trafnie ocenione jako brak współdziałania, który w świetle art. 4 u.p.s. stanowi podstawę do wydania decyzji negatywnej. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., co miało istotny wpływ na wynika postępowania, oraz z uwagi na naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Rozpatrując ponownie sprawę, organy administracji publicznej powinny dokonać całościowej oceny materiału dowodowego i ustalić, czy potrzeby zgłaszane przez skarżącego w tych konkretnych okolicznościach mieszczą się w zakresie zastosowania art. 39 ust. 1 u.p.s.