II SA/Po 178/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Katarzyna Fornalik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi B. D. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] listopada 2014r. znak: [...], II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 357zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r., znak [...], sprostowanym postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r., znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. i art. 123 k.p.a. odmówił B. D., J. S. i B. S. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji nakazującej rozbiórkę i przywrócenie do stanu pierwotnego części budynku, posadowionego na działce nr [...] przy pl. S. [...] w T. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2014 r. nie stwierdzono wykonania wskazywanych przez wnioskodawców "robót murowych polegających na przemurowaniu korytarza i zmianie układu funkcjonalnego części budynku" przez współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości M. i U. K. Podczas wspomnianej kontroli ustalono, że korytarz ogólnodostępny o długości ok. 8 m jest oświetlony pośrednio czołowo od południa przeszkolonymi drzwiami w ścianie oddzielającej korytarz ogólnodostępny od zabudowanej części korytarza od południa. Ponadto stwierdzono, że wydzielona część korytarza od północnego końca tworzy pomieszczenie o długości ok. 2,2 m, które jest doświetlone oknem balkonowym z balkonem. Wspomniane pomieszczenie jest połączone bezpośrednio z dwupoziomowym lokalem należącym do M. i U. K. Podobne pomieszczenie wydzielone od południa korytarza przylega do balkonu południowego tego budynku; jest ono zamknięte. W wyniku kontroli nie wykryto żadnych śladów robót związanych z przemurowaniem korytarza. Cały korytarz, jak i opisana ściana, nie były od kilkudziesięciu lat remontowane lub malowane. Ich cechą wspólną jest niebudzący wątpliwości wygląd świadczący o braku zmian w ciągu ostatnich lat. Jedynymi pracami, których wykonanie stwierdzono podczas kontroli, było dodanie do wymienionej przegrody od strony wnętrza lokalu M. i U. K., wygłuszenia i ocieplenia tej części poprzez domurowanie dodatkowej warstwy z elementów gazobetonowych o grubości ok. 10 cm. Ponadto przykręcona została płyta wiórowa MDF w miejscu istniejącego wcześniej przeszklonego świetlika nad drzwiami. Drzwi w ścianie przedzielającej korytarz istnieją tak jak były wcześniej wykonane. Organ I instancji uznał, że dodanie do istniejącej przegrody ocieplenia i wygłuszenia w formie ścianki jest czynnością w pełni legalną i zgodną z prawem, gdyż w tym przypadku nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę albo dokonanie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Natomiast ocena, czy doszło w niniejszej sprawie do naruszenia prawa własności, nie leży w kompetencji organu nadzoru budowlanego. Ponadto organ I instancji stwierdził, że opisane powyżej działania nie stanowią ingerencji w obiekt zabytkowy, gdyż budynek nie jest wpisany do ewidencji zabytków, a jedynie znajduje się w strefie objętej ochroną konserwatorską. Dodanie ocieplenia i wygłuszenia do istniejącej ścianki jako rozwiązanie techniczne przegrody budowlanej polepszyło jej właściwości pod względem cieplnym, akustycznym i wilgotnościowym, nie pogarszając zarazem właściwości przeciwpożarowych. Tym samym organ I instancji uznał, że wymienione prace budowlane nie stanowiły robót budowlanych w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm., dalej: "pr. bud."). Dlatego też należało orzec o odmowie wszczęcia postępowania w rozpatrywanej sprawie. Pismem z dnia [...] listopada 2014 r. B. D. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie z dnia [...] listopada 2014 r., zarzucając organowi I instancji naruszenie: (1) art. 50 i art. 51 pr. bud. poprzez odmowę wszczęcia postępowania i wydania decyzji nakazującej rozbiórkę oraz przywrócenie do stanu poprzedniego, (2) art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że organ I instancji wadliwie uznał, iż zabudowa korytarza nie stanowiła robót budowlanych i nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę albo dokonania zgłoszenia. Ponadto U. i M. K. zmienili gabaryty otworów okiennych i drzwi balkonowych, co w konsekwencji zmodyfikowało parametry użytkowe i techniczne budynku. Skarżąca wskazała również, że wymienione prace budowlane były niezgodne z uzyskaną wcześniej przez inwestorów decyzją o zezwoleniu na zmianę sposobu użytkowania parteru tego obiektu budowlanego oraz decyzją o warunkach zabudowy. Poza tym, wbrew twierdzeniom organu I instancji, drzwi w ścianie przedzielającej korytarz zostały poddane ingerencji osób wykonujących prace budowlane. Są one bowiem ucięte w dolnej części. Jednocześnie organ I instancji uznał, że prace wykonane przez inwestorów wpłynęły korzystnie na ochronę przeciwpożarową, mimo nieprzedłożenia przez U. i M. K. stosownych dokumentów. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r., znak [...], Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 123 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 pr. bud. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] listopada 2014 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że kluczowe w niniejszej sprawie jest rozważenie, czy wykonanie w pomieszczeniu od strony północnej ścianki z elementów gazobetonowych o grubości 10 cm (będące wytłumieniem i dociepleniem istniejącej już ścianki działowej) oraz zasłonięcie naświetla nad drzwiami płytą wiórową MDF stanowi budowę, przebudowę lub remont w rozumieniu przepisów powołanej ustawy – Prawo budowlane. Organ II instancji przytoczył zarazem przepisy, które w jego ocenie powinny znaleźć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, wskazując zarazem, że nie doszło do budowy obiektu budowlanego. Opisane prace budowlane nie stanowią również rozbudowy, przebudowy lub remontu, a zatem nie mieszczą się także w pojęciu robót budowlanych. Nie wymagały one zatem uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia zamiaru budowlanego. Tym samym trafnie organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego. Jak wynika bowiem z art. 61a § 1 k.p.a., podstawą wydania takiego orzeczenia mogą być również "inne uzasadnione przyczyny", do których należy zaliczyć brak podstawy do władczej ingerencji organu nadzoru budowlanego w zakresie prac budowlanych nieobjętych jakąkolwiek reglamentacją. Pismem z dnia [...] lutego 2015 r. B. D. zaskarżyła powyższe postanowienie z dnia [...] grudnia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając organowi II instancji naruszenie: (1) art. 50 i art. 51 pr. bud. poprzez odmowę wszczęcia postępowania i wydania decyzji nakazującej rozbiórkę i przywrócenie do stanu pierwotnego przedmiotowego budynku, (2) art. 7, art. 61a, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz (3) art. 61a k.p.a. poprzez wydanie orzeczenia, które powinno mieć charakter formalny, a nie merytoryczny. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w wyniku zamurowania części korytarza przez inwestorów doszło do zmiany parametrów użytkowych istniejącego budynku. Pozostałym współwłaścicielom uniemożliwiono bowiem korzystanie z poprzednio dostępnych części korytarza. Poza tym inwestorzy niezgodnie z prawem zmienili kształt i wielkość otworów okiennych, drzwiowych i balkonowych. Skarżąca zaznaczyła ponadto, że organ administracji publicznej nie może czynić uwag merytorycznych w orzeczeniu wydanych na podstawie art. 61a k.p.a. W wyniku odmowy wszczęcia postępowania organ nie rozstrzyga bowiem sprawy co do jej istoty. Odmowa wszczęcia postępowania ma zatem wyłącznie formalny charakter. Wymogom tym nie sprostały kwestionowane orzeczenia. Skarżąca dodała zarazem, że ścianka działowa została postawiona w części wspólnej nieruchomości, a nie w części należącej jedynie do inwestorów. W konsekwencji doszło do zmiany parametrów użytkowych i technicznych budynku, m.in. właściwości przeciwpożarowych. W pozostałym zakresie skarżąca powtórzyła swoją wcześniejszą argumentację zawartą w zażaleniu z dnia [...] listopada 2014 r. W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1649), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Na wstępie trzeba zauważyć, że pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. B. D. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. o wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę i przywrócenie do stanu poprzedniego części budynku zlokalizowanego na działce nr [...], obręb [...] T. [...], przy pl. S. [...] w T. (k. nienumerowana akt adm. organu I instancji). Okoliczność tę należy uznać za bezsporną, gdyż nie była kwestionowana przez żadną ze stron postępowania. Jednocześnie skarżąca wskazała w powyższym piśmie, że wykonane prace budowlane polegały na samowolnym przemurowaniu korytarza i zmianie układu funkcjonalnego części budynku. W ich wyniku współwłaściciele nieruchomości utracili możliwość korzystania z dotychczas ogólnodostępnych części budynku. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm., dalej: "pr. bud."). Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobą niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ administracji publicznej konsekwentnie podnosiły w toku postępowania, że prace budowlane wykonane przez inwestorów nie mogą być zakwalifikowane jako roboty budowlane, przebudowa lub remont, wobec czego brak jest kompetencji do władczego rozstrzygania określonej kwestii na drodze administracyjnej. Takie stanowisko nie zasługuje jednak w kontekście rozpatrywanej sprawy na aprobatę. Wątpliwości może bowiem budzi dokonana przez organy administracji publicznej kwalifikacja omawianych prac budowlanych. Nie ulega w tej mierze wątpliwości, że przedmiotowe zamierzenie budowlane zostało zrealizowane na korytarzu, a zatem w części wspólnej nieruchomości, dostępnej dla wszystkich współwłaścicieli. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika zarazem, że w okresie poprzedzającym wykonanie omawianego przedsięwzięcia korytarz przedzielony był drzwiami, przez które – przynajmniej potencjalnie – można było dostać się na balkon od strony pl. S. (protokół z dokonanych czynności kontrolnych z dnia [...] września 2011 r., [...] stycznia 2014 r. – k. 56-59, 147-150 akt adm. organu I instancji oraz dokumentacji fotograficznej – k. 6-9 akt adm. organu II instancji). W wyniku przedmiotowych robót budowlanych dostęp do tej części korytarza i balkonu został natomiast definitywnie zamknięty. Tym samym, wbrew twierdzeniom organów administracji publicznej, należy zdaniem Sądu przyjąć, że omawiane prace budowlane doprowadziły do zmiany dotychczasowego układu funkcjonalnego części obiektu budowlanego. Ścianka z elementów gazobetonowych wykonana w korytarzu zagrodziła bowiem ostatecznie, a nie tylko przejściowo, dostęp do balkonu od strony ul. S. W powyższym zakresie wywody organów nadzoru budowlanego okazały się zatem nieprzekonujące. Kluczowe zastrzeżenie, jakie można podnieść przeciwko kontrolowanym rozstrzygnięciom, dotyczy jednak samego trybu postępowania, z jakiego powinny skorzystać organy administracji publicznej. Zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji koncentrowały się bowiem przede wszystkim na wykazaniu, że prace budowlane wykonane przez inwestora nie odpowiadają robotom budowlanym, przebudowie lub remontowi. Kierunek ten jest jednak nietrafny. Organy nadzoru budowlanego przeoczyły bowiem zupełnie fakt wydania przez Starostę T. decyzji nr [...] z dnia [...] października 2010 r., znak [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej U. i M. K. pozwolenia na budowę obejmującego roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania części parteru budynku mieszkalnego na lokal handlowo-usługowy (k. 122-123 akt adm. organu I instancji). Kwestionowana ścianka została wykonana w 2011 r. w ramach robót budowlanych wykonywanych na podstawie wymienionego wyżej pozwolenia na budowę. Konsekwentnie zatem organy nadzoru budowlanego powinny były w pierwszej kolejności rożważyć, czy wspomniana zmiana układu funkcjonalnego w przedmiotowym budynku nie stanowiła odstępstwa od wymienionego pozwolenia na budowę. Konkluzję tę potwierdza wpis z dnia [...] kwietnia 2011 r. w dzienniku budowy nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r., stwierdzający, że "w celu uniknięcia konfliktów sąsiedzkich zamurowano otwór drzwiowy na korytarzu wspólnym oraz wykonano schody wewnętrzne na piętro lokalu własnego inwestora" (k. 126-136 akt adm. organu I instancji). Powyższa kwestia nie została jednak rozważona przez organy administracji publicznej. Tymczasem ustawodawca przewiduje w art. 50 ust. 1 pkt 4 pr. bud. szczególny tryb postępowania w razie wykrycia omawianej nieprawidłowości. Zgodnie bowiem z tym przepisem, w przypadkach innych niż: (1) budowa obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, (2) budowa obiektu budowlanego bez dokonania zgłoszenia albo mimo wniesienia sprzeciwu, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Jednocześnie organy administracji publicznej powinny w takim wypadku dokonać oceny istotności stwierdzonego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, mając na uwadze art. 36a ust. 5 pr. bud. Na obecnym etapie postępowania trudno jest bowiem w szczególności jednoznacznie stwierdzić, czy wykonane prace budowlane wpłynęły na warunki niezbędne do korzystania z przedmiotowego budynku przez osoby niepełnosprawne. Nie można poza tym ustalić, czy w wyniku tych prac nie zachodzi potrzeba uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i ich dokumentów, wymaganych przepisami odrębnymi, w tym także przepisami o ochronie przeciwpożarowej. Opisane wyżej działania nie zostały podjęte przez organy administracji publicznej, w konsekwencji czego wydane przez nie rozstrzygnięcia okazały się wadliwe. Nie ulega przy tym wątpliwości, że organy nadzoru budowlanego naruszyły w niniejszej sprawie art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Uchybienie to doprowadziło z kolei do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz art. 80 k.p.a. w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wady te miały charakter istotny i uzasadniały wyeliminowanie omawianych rozstrzygnięć z obrotu prawnego. Podsumowując, organy administracji publicznej nietrafnie przyjęły, że prace budowlane wykonane przez inwestorów nie spowodowały zmiany dotychczasowego układu funkcjonalnego korytarza. W konsekwencji wadliwie zastosowano art. 61a § 1 k.p.a. bez rozważania zasadności prowadzenia postępowania legalizacyjnego z art. 50 pr. bud. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r., znak [...], oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] listopada 2014 r., znak [...], z uwagi na naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 50 pr. bud. oraz art. 7, art. 61a § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Rozpatrując ponownie sprawę, organy administracji publicznej powinny ocenić zasadność wszczęcia postępowania naprawczego z art. 50 pr. bud. W razie wdrożenia tego trybu legalizacyjnego konieczne jest także określenie istotności ewentualnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461 z późn. zm.). O wykonalności zaskarżonego postanowienia orzeczono na mocy art. 152 p.p.s.a.