II SA/Po 1780/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie Sędzia WSA Maciej Dybowski Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr) Protokolant referent-stażysta Paweł Grzęda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2005 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego uchyla zaskarżoną decyzję /-/D.Rzyminiak-Owczarczak /-/J.Stankowski /-/M.Dybowski Wnioskiem z dnia [...] Spółka cywilna "[...]" Zakład Instalacyjny, której wspólnikami były K. M. i M. W., wystąpiła do Urzędu Miasta i Gminy w [...] o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ul. M. w [...] w celu wykonania kanalizacji sanitarnej w tej ulicy. Decyzją z dnia [...] r. znak [...], zmienioną decyzją z dnia [...] r., Burmistrz Miasta i Gminy [...], zezwolił na zajęcie przedmiotowego pasa w terminie od dnia [...] r. do dnia [...] r. Za zajęcie pasa, umieszczenie w nim urządzeń nie związanych z funkcją drogi oraz za utrudnienia w ruchu ustalona została opłata w łącznej wysokości [...] zł, jednocześnie z uwagi wykonywanie robót na podstawie umowy zawartej z Zarządem Miasta i Gminy [...], wnioskodawcę zwolniono z obowiązku z uiszczenia tej opłaty. Z dniem[...] Spółka [...] została wykreślona z ewidencji działalności gospodarczej Urzędu Miasta i Gminy[...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] . Nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...]., w uzasadnieniu decyzji wyjaśniając, iż ustawa z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych nie dawała podstawy prawnej do zwolnienia wnioskodawcy z obowiązku uiszczenia przedmiotowych opłat. Decyzję doręczono pełnomocnikowi byłych wspólniczek Spółki "[...]", który po jej otrzymaniu zakwestionował uznanie jego mandantek za uczestniczki postępowania nieważnościowego. Uznając pismo pełnomocnika za wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Kolegium utrzymało w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wyjaśniło, iż spółka cywilna jest spółką osobową i nie posiada osobowości prawnej, a podmiotem praw i obowiązków są wspólnicy, którzy na mocy art. 864 k.c. ponoszą solidarną odpowiedzialność za zobowiązania spółki. Decyzją z dnia [...] znak [...] Burmistrz Miasta i Gminy [...] ponownie rozpatrzył wniosek Spółki "[...]" z dnia [...] r., zezwalając na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego w terminie do dnia [...] r., ustalając łączną opłatę z tego tytułu w wysokości [...] zł, z obowiązkiem jej zapłaty w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji. Decyzję doręczono byłym wspólniczkom Spółki "[...]" w dniu [...]r . Decyzja nie została zaskarżona, stąd w dniu [...] r. stała się decyzją ostateczną. Wnioskiem z dnia [...] r. K. M. wystąpiła o unieważnienie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia[...], wskazując na bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania z uwagi na wcześniejszą likwidację firmy "[...]". K. M. wyjaśniła, iż w tych okolicznościach zlikwidowana Spółka nie może zostać uczestnikiem obrotu prawnego. Wniosek ten Burmistrz przekazał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność tej decyzji, jako podstawę rozstrzygnięcia przyjmując przepis art. 156 §1pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, iż działając na podstawie art. 235 §1 k.p.a. wniosek K. M. uznano za żądanie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r. W ocenie Kolegium skoro podmiot gospodarczy, który w 1998 roku występował o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, już nie istnieje, to późniejsze postępowanie w sprawie rozpatrzenia przedmiotowego wniosku stało się bezprzedmiotowe, co powinno skutkować umorzeniem postępowania. Decyzja Kolegium nie została zaskarżona w ustawowym terminie, w dniu [...] r. skargę do tut. Sądu wniósł natomiast Prokurator Prokuratury Rejonowej w[...], powołując przepis art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego – art. 29 k.p.a. Prokurator wniósł o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi Prokurator wyjaśnił, iż zgodnie z art. 29 k.p.a. stroną postępowania o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie była spółka cywilna "[...]", która nie posiadała osobowości prawnej, lecz wspólnicy tej spółki, M. W. i K. M., których zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych ocenia się zgodnie z art. 30 §1 k.p.a. według przepisów prawa cywilnego. Wywodząc, iż obowiązkiem wspólników tej spółki było wniesienie opłaty za zajęcie pasa drogowego, a zobowiązanie to powstaje z mocy prawa z chwilą zajęcie pasa drogowego, Prokurator wyjaśnił, iż zobowiązanie to nadal istnieje i obciąża te osoby, jako byłych wspólników spółki cywilnej. Powołując się na orzecznictwo sądów Prokurator wskazał, iż solidarnej odpowiedzialności wspólników spółki cywilnej za długi spółki wynikające z zobowiązań powstałych w czasie istnienia spółki nie uchyla fakt jej rozwiązania, stąd decyzję z dnia [...] r. zasadnie skierowano do wskazanych osób, jako byłych wspólników spółki "[...]". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dodatkowo akcentując, iż pojęcie bezprzedmiotowości postępowania należy wiązać z brakiem podmiotu stosunku prawnego, z czym mamy do czynienia w przypadku likwidacji podmiotu gospodarczego. Powołując przepis art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 41 poz. 324 ze zm.) Kolegium wyjaśniło, iż według stanu prawnego obowiązującego na dzień złożenia wniosku przez Zakład Instalacyjny "[...]" podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą mogła być jednostka organizacyjna nie mająca osobowości prawnej utworzona zgodnie z przepisami prawa, jeżeli jej przedmiot działania obejmuje prowadzenie działalności gospodarczej, stąd zgodnie z tym przepisem spółka cywilna była traktowana jako odrębny przedsiębiorca. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik K. M. i M. W. wniósł o jej oddalenie. Powołując się na orzecznictwo sądów pełnomocnik uczestniczek postępowania wyjaśnił, iż spółka cywilna nie ma przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, stąd wszczęcie postępowania na wniosek nie legitymowanego podmiotu winno skutkować jego umorzeniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega na kontroli jej zgodności z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w omówionym zakresie należy stwierdzić, że zarzuty zawarte w skardze są zasadne. Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy zakresu odpowiedzialności byłych wspólników spółki cywilnej w związku z wykonanymi w okresie jej istnienia pracami w pasie drogowym i związanym z tym zajęciem tego pasa. Przedmiotowy wniosek złożony został w dniu [...]., stąd z tą datą zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania wnioskowanego zezwolenia. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika uczestniczek postępowania wniosek taki mogła złożyć spółka cywilna, bowiem w stanie prawnym obowiązującym do dnia wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 101, poz. 1178) spółka cywilna uznawana była za przedsiębiorcę, a tym samym mogła zostać uznana za stronę postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego. Należy zważyć, iż w toku postępowania administracyjnego mogą pojawić się zmiany podmiotowe wskutek śmierci strony, utraty osobowości prawnej lub utraty bytu prawnego przez jednostkę organizacyjną nie posiadającą osobowości prawnej. Zmiany w składzie stron postępowania mogą być także skutkiem zmian w sytuacji prawnej strony, w szczególności związanych z przejściem w toku postępowania praw i obowiązków na inne osoby (następstwo procesowe). W niniejszej sprawie wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego złożyła spółka cywilna "[...]", a zajęcie pasa oraz wykonanie prac nastąpiło w okresie przed jej likwidacją, co miało miejsce z końcem 1998 roku. Stąd w ślad za doktryną postępowania cywilnego następstwo proceduralne należy rozpatrywać jako rezultat następstwa prawnego wskutek utraty osobowości prawnej tego przedsiębiorcy. Jednocześnie Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela ten kierunek wykładni prawa, który uznaje, iż charakter danego prawa jako zbywalnego względnie niezbywalnego należy oceniać na podstawie jego treści określonej w przepisach prawa materialnego. Zważyć należy, iż obowiązek uiszczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, przewidziany w art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 71 poz. 838 ze zm.) ma charakter publicznoprawny i podlega egzekucji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 11.04.2001r. sygn. III SA 317/00). Jednocześnie obowiązek uiszczenia przedmiotowych opłat powstaje z mocy prawa z chwilą zajęcia pasa drogowego. Tym samym podmiot lub osoba, które nie wniosły takiej opłaty z chwilą zajęcia pasa drogowego, pozostają w długu w stosunku do podmiotu, na rzecz którego opłaty winny zostać wniesione. W badanym przypadku dług ten powstał w 1998 roku, gdy Spółka "[...]" zajęła pas drogowy i wybudowała kanalizację sanitarną. Zgodnie z art. 864 Kodeksu cywilnego za zobowiązania spółki wspólnicy odpowiedzialni są solidarnie, stąd w oparciu o ten przepis możliwe jest ustalenie obowiązku uiszczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego przez byłych wspólników spółki cywilnej. Przepis ten uprawnia organ administracji publicznej do określenia, w ramach postępowania dotyczącego odpowiedzialności wspólników, wysokości przedmiotowej opłaty powstającej z mocy prawa (ex lege) w sytuacji, gdy wysokość zobowiązania nie została stwierdzona w ostatecznej decyzji wydanej w okresie funkcjonowania spółki cywilnej (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 15.07.2004r. sygn. SA/Rz 821/03 LEX nr 133008). W świetle powyższego za prawidłowe należy uznać rozstrzygnięcie Burmistrza Miasta i Gminy [...], który w decyzji z dnia [...] r. znak [...] ustalił wysokość przedmiotowej opłaty oraz nałożył na uczestniczki postępowania, jako byłym wspólnikom spółki cywilnej, obowiązek ich uiszczenia. W niniejszej sprawie decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] wydana została z uwzględnieniem treści tych uregulowań, stąd w tym zakresie nie narusza przepisów prawa materialnego. Niezależnie od powyższego w ramach kontroli sądowoadministracyjnej konieczne jest również odniesienie się do samej istoty postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a więc nadzwyczajnego postępowania, którego przedmiotem jest ocena, czy decyzja administracyjna kończąca postępowanie w sprawie dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 §1 K.p.a., której wystąpienie powoduje stwierdzenie jej nieważności ze skutkiem ex tunc, może być wszczęte na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 §2 k.p.a.). W wypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczynanego na żądanie strony ma to dodatkowe znaczenie, gdyż powstaje kwestia oceny, czy osoba żądająca wszczęcia takiego postępowania jest stroną legitymowaną do wystąpienia z takim wnioskiem. Ustawodawca definiując pojęcie strony postępowania administracyjnego wskazał wyraźnie na powiązanie określonego podmiotu z interesem prawnym. Chodzi tu więc nie o interes faktyczny, ale o interes prawny, to jest taki, który wynika z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Ponadto wspomniany interes prawny musi być interesem indywidualnym strony postępowania, musi zatem dotyczyć jej bezpośrednio. Tak więc o tym, czy określonemu podmiotowi będzie służyło prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym, decydować będzie nie wola osoby, lecz norma prawna, z której dla tego podmiotu będą wynikały wprost określone prawa lub obowiązki. W badanym przypadku przepisem takim jest art. 40 ust. 4 wyżej wskazanej ustawy o drogach publicznych. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 5 grudnia 2002r. wystąpiła K. M., której jako byłej wspólniczce spółki cywilnej "[...]" przysługuje przymiot strony postępowania, w ramach którego ustalana jest opłata za zajęcie pasa drogowego w okresie istnienia tej spółki. Stąd wbrew argumentacji przyjętej w zaskarżonej decyzji postępowanie przed Burmistrzem Miasta i Gminy[...], toczyło się z uwzględnieniem art. 28 i 29 k.p.a., a przymiot strony postępowania rozciągnął się także na postępowanie nieważnościwe, które prowadzone było z inicjatywy K. M W opisanej sytuacji, Sąd uwzględnił skargę, uchylając zaskarżoną decyzję w oparciu o art. 145 §1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 97§ 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271 ze zm.). Wobec treści niniejszego rozstrzygnięcia oraz przepisu art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu (...) nie zachodziły podstawy do uwzględnienia wniosku pełnomocnika uczestniczek postępowania w zakresie zasądzenia na ich rzecz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. /-/D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ J. Stankowski /-/M. Dybowski mb