II SA/Po 179/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2011 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] stycznia 2011 roku Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 roku Burmistrz Gminy i Miasta O., na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717) odmówił T. K. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], położonej w G., Gmina O. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż wniosek T. K. dotyczy terenu, dla którego nie ma obowiązującego planu miejscowego. Konieczne jest zatem ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji, przy czym należy w tym wypadku łącznie spełnić warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W wyniku przeprowadzonej analizy Burmistrz Gminy i Miasta O. doszedł do wniosku, że nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 tejże ustawy, gdyż teren objęty inwestycją jest gruntem leśnym o symbolu LsVI. Potwierdza to wypis z rejestru gruntów oraz kopia mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:1000, uzyskanej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Analiza zgód na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne uzyskane w planach, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, iż teren działki nr [...] w G. nie był objęty wspomnianą zgodą. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga łącznego spełnienia warunków opisanych w ustawie, a więc brak choćby jednego wymogu uniemożliwia określenie warunków lokalizacji przyszłej inwestycji. Od powyższej decyzji odwołała się T. K., podnosząc, iż utrata mocy obowiązującej przez poprzedni plan miejscowy nie oznacza, że przeznaczenie (cel) działki utraciło ważność. W sąsiedztwie terenu objętego inwestycją znajduje się nadto ścisła zabudowa mieszkaniowa z możliwością podłączenia prądu, wody i gazu wraz z dostępem do drogi publicznej. W ocenie skarżącej organ wykazał złą wolę w stosunku do niej, gdyż nie poczynił niezbędnych starań oraz uzgodnień. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 roku, znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając stanowisko i argumentację organu I instancji. Pismem z dnia [...] lutego 2011 roku T. K. wniosła skargę na powyższą decyzję oraz decyzją ją poprzedzającą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżąca podniosła, iż przed złożeniem wniosku o ustalenie warunków zabudowy uzyskała ona zaświadczenie, iż w obowiązującym do 2003 roku planie miejscowym teren inwestycji oznaczono pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami. Zaświadczenie to zostało załączone do odwołania od decyzji organu I instancji. T. K. uzyskał ponadto w Biurze Planowania i Zagospodarowania Przestrzennego w O. W. informację, że przeznaczenie tego terenu nie straciło na ważności mimo utraty mocy obowiązującego samego planu. W ocenie skarżącej doszło ponadto do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, gdyż o podejmowanych czynnościach informowano ją tylko ustnie, gdy tymczasem konieczne jest powiadomienie pisemne. Organ nie podjął także żadnych działań w celu uzyskania niezbędnych uzgodnień i opinii. Nie sporządzono również analizy urbanistycznej. Skarżąca zarzuciła Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu nie uwzględnienie zaświadczenia dołączonego do odwołania. Zwróciła także uwagę na nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ewidencji gruntów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu wniosło o jej oddalenie, wskazując, iż przedstawione zaświadczenie nie rozstrzyga o dopuszczalności lokalizacji inwestycji na terenie działki nr [...]. Nie można również kierować się ustaleniami nieobowiązującego już planu miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717). Według art. 4 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, ustalenie przeznaczenia i sposobów zagospodarowania terenu oraz warunków jego zabudowy odbywa się co do zasady w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W razie jego braku ustalenie warunków zabudowy następuje w drodze decyzji, co reguluje także art. 59 ust. 1 tejże ustawy. Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 1 cytowanej ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w tym przepisie przesłanek. Kontrowersje w niniejszej sprawie wzbudził opisany w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy warunek, w świetle którego teren inwestycji nie powinien wymagać zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne bądź też objęty jest zgodą uzyskaną przy sporządzaniu poprzednio obowiązującego planu. Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że teren inwestycji, czyli działka nr [...], położona w G., Gmina O., oznaczona jest w ewidencji gruntów jako grunt leśny, symbol LsVI, a jej powierzchnia wynosi 0,2400 ha (k. 3 akt organu I instancji). Warto w tym miejscu zauważyć, iż art. 20 ust. 3a ustawy z dnia 17 maja 1989 roku – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 30 poz. 163) w odniesieniu do ewidencji gruntów leśnych nakazuje respektowanie norm ustawy z dnia 28 września 1991 roku o lasach (Dz. U. Nr 101 poz. 444). Oznaczenie zatem w ewidencji gruntów działki nr [...] za pomocą symbolu LsVI prowadzi do wniosku, iż spełnia ona wymóg z art. 3 powołanej ustawy o lasach. Potwierdza to również w pkt 2.1 załącznik nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38 poz. 454). Zgodnie art. 3 powołanej ustawy o lasach, przez las należy rozumieć grunt o zwartej powierzchni min. 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną lub nawet przejściowo jej pozbawiony, wykorzystywany do produkcji leśnej bądź też stanowiący rezerwat przyrody lub park narodowy albo wpisany do rejestru zabytków. Za las uważa się także budynki i budowle oraz inne urządzenia wykorzystywane do gospodarki leśnej, w tym także urządzenia turystyczne. Z definicją z art. 3 ustawy o lasach skorelowane jest z kolei stosowanie ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 16 poz. 78). W przepisie art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazano, iż ochrona gruntów leśnych polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nieleśne. Co więcej, zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zmiana przeznaczenia w zasadzie każdego gruntu leśnego wymaga uzyskania uprzedniej zgody właściwego organu. W odniesieniu do nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa jest to minister właściwy do spraw środowiska, a w pozostałym zakresie – marszałek województwa po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Nie ulega zatem wątpliwość, iż teren inwestycji, jako grunt leśny, objęty był też wymogiem uzyskania zgody na zmianę jego przeznaczenia. Trzeba jednak wskazać, że art. 61 ust. 1 pkt 4 powołanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszcza także lokalizację inwestycji na gruncie leśnym niezależnie od posiadania decyzji o zmianie przeznaczenia gruntu, o ile jednak omawiana zgoda została uzyskana przy sporządzaniu poprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że organy administracji powinny szczególnie starannie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w razie wydawania odmownej decyzji o warunkach zabudowach. Odnosząc te uwagi do specyfiki niniejszej sprawy należy dojść do wniosku, że organy administracji publicznej nie zgromadziły i nie rozważyły w sposób całościowy materiału dowodowego. Dotyczy to zwłaszcza zbadania okoliczności czy przy uchwalaniu poprzednio obowiązujących planów miejscowych uzyskano dla gruntu skarżącej zgodę na zmianę jego przeznaczenia. Organ I instancji ograniczył się w swoich rozważaniach w decyzji z dnia [...] grudnia 2010 roku wyłącznie do stwierdzenia, iż analiza wspomnianych zgód nie wykazała by doszło do zmiany przeznaczenia działki nr [...]. W aktach administracyjnych brakuje jednak jakichkolwiek dokumentów, które potwierdzałyby takie ustalenia i pozwalały na kontrolę prawidłowości decyzji tego organu. Tymczasem z treści zaświadczenia z dnia [...] października 2010 roku, nr [...], wydanego skarżącej przez Burmistrza Gminy i Miasta O. wynika, że w planie miejscowym, który obowiązywał do dnia [...] grudnia 2003 roku przedmiotowa działka przeznaczona była pod zabudowę zagrodową, mieszkalnictwo rodzinne niskiej intensywności zabudowy i usługi rzemiosła (symbol planu 9.19 MR, MN, UR). Należy zarazem podkreślić, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy opatrzony został datą [...] października 2010 roku, tj. w dniu następnym po wydaniu wymienionego zaświadczenia. Powstaje więc pytanie, czy ustalenia organu są trafne. Skoro bowiem poprzednio obowiązujący plan dopuszczał zabudowę mieszkaniową, można zastanawiać się nad tym, czy nie została wtedy również uzyskana niezbędna zgoda na zmianę przeznaczenia przedmiotowej działki. Tym bardziej, że załączona do akt mapa (k. 4 akt organu I instancji) wskazuje, że w sąsiedztwie planowanej inwestycji znajdują się też zabudowane nieruchomości leśne (np. działka nr [...], [...], [...], [...], [...]). Wątpliwości te można było jednak skutecznie usunąć w ramach postępowania odwoławczego, tym bardziej, że jak podnosi skarżąca, istotne w omawianej sprawie zaświadczenie z dnia [...] października 2010 roku zostało załączone do odwołania z dnia [...] grudnia 2010 roku. Należy też zaznaczyć, że postępowania odwoławczego nie można ograniczać jedynie do kontroli legalności decyzji pierwszoinstancyjnej i organ odwoławczy ma obowiązek rozpatrzyć sprawę na nowo, merytorycznie oceniając zgromadzony materiał dowodowy, a w razie konieczności ten materiał uzupełnić ( art. 136 kpa). Tymczasem z treści zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2010 roku nie wynika aby Samorządowe Kolegium Odwoławcze poddało całościowej analizie materiał zgromadzony w aktach sprawy, czy choćby odniosło się do zaświadczenia Burmistrza z dnia [...] października 2010 roku. Brak w zakresie ustosunkowania się do zgłoszonych powyżej wątpliwości sprawia w ocenie Sądu, iż trudno jest uznać, że organ II instancji faktycznie rozpoznał ponownie sprawę. Działanie to może stanowić przejaw naruszenia zasady dwuinstancyjności, o jakiej mowa w art. 15 kpa. Trzeba przy tym wskazać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze może dokonać prawidłowej oceny decyzji organu I instancji dopiero wtedy, gdy rozważy materiał zgromadzony w aktach sprawy. W świetle dotychczasowych uwag nie powinno ulegać wątpliwości, że w postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Kaliszu doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 136 kpa. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można uznać by organ odwoławczy zebrał i rozważyły materiał dowodowy w sposób wyczerpujący. Zgodnie z art. 7 kpa organ administracji powinien stać na straży praworządności, podejmując kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego. Uszczegółowieniem tej zasady jest art. 77 § 1 powołanej ustawy, przewidujący, iż materiał dowodowy należy zebrać w sposób wyczerpujący oraz rozpatrzyć go jako całość. Jak wynika nadto z art. 80 kpa, dopiero na podstawie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego możliwe jest uznanie, czy dana okoliczność została w istocie udowodniona. Uchybienie tym obowiązkom stanowi wadę postępowania, mogącą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) uchylił zaskarżoną. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy przede wszystkim zbadać czy działka nr [...] objęta była zgodą na zmianę przeznaczenia terenu przy sporządzaniu nieobowiązującego już miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.