II SA/Po 179/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska –Tylewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 listopada 2021 r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO lub Kolegium) decyzją z dnia 7 grudnia 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U.2018.570), art. 127 § 2 w związku z art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2020.256 dalej k.p.a.) oraz art. 39 i art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U.2020.1876 dalej u.p.s.) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia 09 października 2020 r., którą odmówiono G. M. (dalej jako strona lub skarżąca) przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego, celowego specjalnego, celowego pod warunkiem zwrotu części lub całości na zakup leków w wysokości [...] zł oraz na rehabilitację w wysokości [...] zł. Rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskami z dnia 11 września 2020 r. oraz 16 września 2020 r. skarżąca zwróciła się o pomoc w formie zasiłków na zakup leków i pokrycie kosztów rehabilitacji. W związku z panującą w kraju epidemią koronawirusa oraz wprowadzonymi zaostrzeniami dotyczącymi ograniczenia kontaktów wywiadu środowiskowego nie przeprowadzono w miejscu zamieszkania skarżącej, lecz telefonicznie w dniu 28 września 2020 r. W trakcie rozmowy strona zadeklarowała, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, przebywa na emeryturze. Ponadto jest osobą długotrwale chorującą. Wyrokiem sądu sygn. akt VI U [...] z dnia 16 października 2013r. została zaliczona do osób z lekkim stopniem niepełnosprawności na stałe, utrzymuje się Pani z emerytury. Ustalono, ze Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w P. (dalej MOPR) wspomaga skarżącą w formie zasiłku celowego na zakup żywności w kwocie [...]zł. Aktualnie świadczenie zostało przyznane do grudnia 2020r. Miesięczny dochód skarżącej wynosi [...] zł. Decyzją z dnia 9 października 2020 r. nr [...] Prezydent Miasta P. odmówił przyznania pomocy w formie zasiłku celowego, celowego specjalnego, celowego pod warunkiem zwrotu części lub całości zasiłku na zakup leków w wysokości [...] zł oraz na rehabilitację w wysokości [...] zł. Prezydent wskazał, że przyznanie zasiłku celowego w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, o którym mowa w art. 39 u.p.s. jest uzależnione od spełnienia kryterium dochodowego, które aktualnie dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 701 zł. Skarżąca przekracza to kryterium, ponieważ miesięcznie jej dochód wynosi [...] zł. Z uwagi na przekroczenie ww. kryterium dochodowego organ rozpoznał wniosek na podstawie art. 41 pkt 1 i 2 u.p.s., zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie lub rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: 1) specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi, 2) zasiłek okresowy , zasiłek celowy pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Prezydent wskazał, że pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" o którym mowa w art. 41 u.p.s. nie jest jednak ściśle sformułowane i wymaga konkretyzacji w okolicznościach faktycznych każdej indywidualnej sprawy. Bez wątpienia o możliwości przyznania specjalnego zasiłku celowego, decyduje sytuacja życiowa, w której znalazła się strona. Jednak, aby można było ocenić czy w danej sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", organ administracji winien wnikliwie ustalić sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową, w tym faktyczny dochód miesięczny, wydatki związane z utrzymaniem - z uwzględnieniem stanu zdrowia strony. Oceniając czy w sytuacji skarżącej zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek Prezydent wskazał, że skarżąca zawnioskowała o pomoc finansową na zakup leków z recept dostarczanych do MOPR w poprzednich postępowaniach tj. z recept z dnia 05 maja 2020 r. oraz specyfikacji dostarczonej do MOPR w dniu 23 czerwca 2020 r. na łączną kwotę [...]zł. Podczas rozmowy skarżąca wskazała, iż leki rozpisane są na miesiąc i powyższa kwota to miesięczny koszt leków które musi zażywać. Część leków to leki na receptę, znaczna jednak część to suplementy, leki wspomagające leczenie. Organ wskazał, iż skarżąca posiada swój dochód w postaci emerytury z którego może zakupić najniezbędniejsze leki zwłaszcza, że otrzymuje wsparcie ze strony MOPR w kwocie [...]zł na zakup żywności. Udzielanie świadczeń z pomocy społecznej, w szczególności zasiłków celowych oparte jest na zasadzie pomocniczości. Polega to na wspieraniu rodziny i towarzyszeniu jej w procesie usamodzielniania, w konsekwencji prowadząc stopniowo do uniezależnienia od świadczeń pieniężnych. Ośrodek nie ma obowiązku całkowitego utrzymywania rodziny i spełniania każdego żądania w pełnym zakresie. Oczywistym jest, iż Ośrodek dysponuje ograniczonym budżetem, dlatego konieczne jest dostosowanie pomocy do konkretnych okoliczności konkretnej rodziny. W ocenie organu skarżąca z własnego dochodu jest w stanie przeznaczyć część środków na zakup leków. Organ dodał, że skarżąca ma możliwość swojej zmiany materialno-bytowej jednak tego nie wykorzystuje. Zasobami i możliwościami skarżącej jest duży dom, w którym mieszka sama. Organ zasugerował, że skarżąca mogłaby sprzedać dom i za otrzymaną kwotę kupić mieszkanie, które będzie w stanie wyposażyć oraz utrzymać. Ponadto skarżąca może wynająć część domu, a pieniądze z wynajmu przeznaczyć na zaspokojenie innych ważnych dla potrzeb życiowych tj. zakup niezbędnych leków. Odnosząc się do wniosku o pomoc finansową na opłacenie rehabilitacji w wysokości [...] zł organ wskazał, że leczenie z zakresu rehabilitacji znajduje się w wykazie świadczeń gwarantowanych z zakresu nieodpłatnej i refundowanej rehabilitacji leczniczej. Zatem w przypadku posiadania ważnego skierowania lekarskiego istnieje możliwość skorzystania z zabiegów rehabilitacyjnych w ramach NFZ. Prezydent wskazał, że z Ogólnopolskiego Informatora o Czasie Oczekiwania na Świadczenia Medyczne wynika, że istnieje wiele poradni rehabilitacyjnych na terenie P., w których można skorzystać z zabiegów rehabilitacyjnych w ramach NFZ i czas oczekiwania na wykonanie usługi nie jest długi. Na stronie internetowej www.swiatprzychodni.pl można ustalić dostępne terminy rehabilitacji w wielu innych ośrodkach na terenie P. w ramach NFZ. Nie ma zatem przeszkód, by posiadając ważne skierowanie na rehabilitacje strona skorzystała z zabiegów w ramach NFZ, stąd też brak zasadności opłacenia prywatnej rehabilitacji. Skarżąca odwołała się od ww. decyzji Prezydenta Miasta P., wnosząc o jej uchylenie. W odwołaniu wskazała, że jest osobą schorowaną i wymagającą rehabilitacji, a organ odmówił udzielenia jej niezbędnej pomocy w tym zakresie. Opisaną we wstępie decyzją SKO w P. orzekło o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji. SKO podzieliło ustalenia organu I instancji, że skarżąca przekracza kryterium dochodowe o kwotę [...]zł, wobec czego nie było możliwe przyznanie jej zasiłku celowego na podstawie art. 39 u.p.s. Kolegium stwierdziło, że w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z szczególnie uzasadnionym przypadkiem, o którym mowa w art. 41 u.p.s. W tym zakresie SKO wskazało, że w przypadku zgłoszenia potrzeby dofinansowania zakupu środków leczniczych samo złożenie wniosku nie jest wystarczające dla ustalenia zakresu i niezbędności tej potrzeby. Przyznanie świadczenia na ten cel jest uzasadnione w sytuacji, kiedy wnioskodawca udokumentuje, że stosowanie tych środków jest konieczne i niezbędne z medycznego punktu widzenia. W omawianym przypadku Pani G. M. podczas rozmowy telefonicznej zawnioskowała o pomoc finansową na zakup leków w łącznej wysokości [...] zł (wyceny z dnia 15.06.2020 r. i z dnia 22.05.2020 r.). Potrzebę stosowania leków Pani G. M. udokumentowała receptami z dnia 05 maja 2020 r. na kwotę [...]zł. Recepty z dnia 05 maja 2020 r. ważne są do dnia 05 maja 2021 r. Na dołączonej wycenie leków z dnia 22 maja 2020 r. znajduje się adnotacja "Wycena Rp roczna MOPR". SKO stwierdziło, że leki na receptach z dnia 05 maja 2020 r. rozpisane w większej ilości opakowań są zaplanowane są na dłuższy okres, a nie jak deklaruje skarżąca, na jeden miesiąc. Wycena leków z maja 2020 r. oprócz leków zadysponowanych przez lekarza na kwotę [...]zł obejmuje także suplementy bez recepty (Biolevox, Lyprinol, Climea Forte. wit. D3 i wit. E na kwotę [...]zł. Wycena specyfików z dnia 15 czerwca 2020 r. w znacznej mierze obejmuje leki wyszczególnione w wycenie z 05 maja 2020 r. Powielają się leki, takie jak: Climea Forte, BioIevox Neuro. Milukante, Atrovent N aer. inhal, Gynoflor, Alvesco, Trimeductan, Hulo-Gel, Claritine. Vesicare, Structum, Mel Forte. Ponadto w wycenie z dnia 15 czerwca 2020 r. uwzględniono leki wspomagające proces leczenia, takie jak: Neurovit. Dezafian żel. Formukal, Melisa fix. Morwa fix, Ginkofar extra, Vitotal, Positivum, Dexeryl krem. Lyprinol oraz Gimbax, dostępne bez recepty. Kolegium stwierdziło, że G. M. nie udokumentowała, że wymienione specyfiki są jej niezbędne w procesie leczenia. W ocenie Kolegium organ I instancji zasadnie odmówił przyznania pomocy na zakup leków. Ocenił, że Pani G. M. z posiadanego stałego dochodu jakim jest emerytura, uwzględniając systematyczne wsparcie ze strony MOPR na zakup żywności, jest w stanie zabezpieczyć potrzebę zakupu niezbędnych leków. W ocenie Kolegium G. M. nie wykorzystuje własnych możliwości do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej. Organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zaakcentował, że wielokrotnie informował skarżącą o konieczności uregulowania sytuacji mieszkaniowej. Skarżąca posiada dom jednorodzinny, może zatem uzyskiwać środki finansowe z jego wynajmu. Może też sprzedać nieruchomość, której utrzymanie przerasta jej możliwości finansowe i za uzyskane środki zakupić mieszkanie, które będzie mogła utrzymać. Odnosząc się do zawnioskowanej pomocy na sfinansowanie zabiegów rehabilitacyjnych SKO wskazało, że świadczenia zabiegów rehabilitacji leczniczej znajdują się w wykazie świadczeń gwarantowanych z zakresu nieodpłatnej i refundowanej rehabilitacji leczniczej. Z zabiegów można skorzystać bezpłatnie w wielu poradniach rehabilitacyjnych na terenie miasta P. w ramach NFZ. Jest możliwość ustalenia dogodnego, niezbyt odległego terminu wykonania zabiegów. Skarżąca nie wykazała, że występuje konieczność korzystania z odpłatnych zabiegów rehabilitacyjnych. Nie ma przeszkód, by Pani G. M. w przypadku posiadania ważnego skierowanie na rehabilitację skorzystała z zabiegów w ramach NFZ. W związku z powyższym organ odwoławczy nie znalazł podstaw do przyznania świadczenia z przeznaczeniem na finansowanie zabiegów rehabilitacyjnych świadczonych odpłatnie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Grazyna Miergiel podała, że wnosi o uchylenie decyzji Kolegium, bowiem wydana ona została z naruszeniem przepisów o pomocy społecznej i bezpodstawnym odmówieniu skarżącej wnioskowanej pomocy. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 07 grudnia 2020 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 9 października 2020 r., nr [...], o odmowie przyznania G. M. zasiłku celowego, specjalnego zasiłku celowego i zasiłku celowego pod warunkiem zwrotu części lub całości zasiłku na zakup leków w łącznej wysokości [...] zł oraz na rehabilitację w wysokości [...] zł. Zapadłe rozstrzygnięcia wydano na gruncie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (w tekście jako "u.p.s.") i zdaniem Sądu odpowiadają one prawu. Z akt sprawy wynika, że G. M. jest osobą o lekkim stopniu niepełnosprawności na stałe, co wynika z wyroku Sądu Rejonowego P. w P. z dnia 16 października 2013 r., VI U [...]. Skarżąca posiada niewielki, ale stały dochód w postaci świadczenia emerytalnego, które to świadczenie w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku (tzn. w lipcu 2020 r. w wysokości [...] zł) przekraczało kryterium dochodowe ubiegania się o zasiłek celowy (701 zł). Tym samym skarżąca nie kwalifikowała się do uzyskania pomocy w oparciu o przepis art. 39 u.p.s. W tym miejscu wskazać należy, że w przypadku przekroczenia kryterium dochodowego przyznanie świadczenia celowego na ogólnych zasadach jest w świetle przepisów prawa niemożliwe i kwestia ta nie podlega uznaniu organów. Wynika to wprost z powołanego art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Jak zasadnie stwierdziły organy obu instancji, mimo ustalenia dotyczącego kryterium dochodowego konieczne było rozważenie możliwości przyznania skarżącej wnioskowanych świadczeń z uwzględnieniem okoliczności, w jakich się znalazła. Na podstawie art. 41 pkt 1 i 2 u.p.s. "w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe" może być przyznane świadczenie w postaci specjalnego zasiłku celowego lub zasiłku celowego pod warunkiem zwrotu. Jak wskazano, art. 41 u.p.s. posługuje się pojęciem ogólnym, niedookreślonym i nieposiadającym definicji ustawowej "szczególnie uzasadnionego przypadku". W doktrynie przyjmuje się, iż przesłanka ta występuje wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że jest nadzwyczajna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych. Są to zdarzenia występujące okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, czy wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (por. W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 202). Tożsamą wykładnię przepisu art. 41 pkt 1 u.p.s. przyjęto również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. m.in. wyroki z 28 sierpnia 2008 r., I OSK 1416/07 oraz z 12 maja 2011 r., I OSK 164/11, z dnia 16 maja 2018 r. o sygn. akt I OSK 179/18, czy z dnia 16 listopada 2018 r. o sygn. akt I OSK 3072/18 – opublikowany na: orzeczenia.nsa.gov.pl). Specjalny zasiłek celowy powinien być zatem traktowany jako wyjątkowa, szczególna pomoc doraźna na konkretny cel bytowy w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe, a nie jest możliwe uzyskanie potrzebnych środków w ramach własnych działań strony i zwyczajnych świadczeń z pomocy społecznej. Przyznanie tego rodzaju zasiłku powinno uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy (w tym indywidualną sytuację strony i ogólną sytuację pozostałych potrzebujących) oraz cele i zadania pomocy społecznej (art. 2 pkt 1, art. 3 pkt 1 u.p.s.). Odstępstwo od konieczności spełnienia kryterium dochodowego powoduje, że przyznanie pomocy takim osobom, w sytuacji ograniczonych środków finansowych i dużej liczby uprawnionych oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga wyjątkowych okoliczności. Zdaniem Sądu organy obu instancji obszernie pod tym kątem przeanalizowały sytuację skarżącej dochodząc do przekonania, że nie zaistniały nadzwyczajne okoliczności pozwalające udzielić G. M. pomocy. W ocenie Sądu decyzja odmawiająca przyznania skarżącej pomocy finansowej na zakup leków i pokrycie kosztów rehabilitacji nie została podjęta z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Organom jest znana sytuacja skarżącej, którą rozważono biorąc pod uwagę nie tylko stan zdrowia, ale i stałe źródło dochodu (emerytura) oraz przyznawane skarżącej inne świadczenia z pomocy społecznej (np. środki na zakup żywności). Organy zwróciły uwagę, że sytuacja skarżącej jest stabilna również z tego względu, że jest ona właścicielką nieruchomości (domu), który mogłaby wynająć lub sprzedać. Nie znajduje się ona więc w takiej sytuacji, która – jako taka – może zostać zakwalifikowano jako "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 41 pkt 1 u.p.s. Sytuacja skarżącej jest w swoisty sposób stabilna i "niezaskakująca". W zakresie odmowy przyznania zasiłku celowego na zakup leków istotne było ustalenie, czy zgłoszona potrzeba mogła być uznana za niezbędną potrzebę bytową i czy zachodziły podstawy do uznania sytuacji skarżącej za "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 41 pkt 1 u.p.s. Przyznanie zasiłku celowego na leki uzasadnione jest wówczas, gdy wnioskodawca udokumentuje, że pozostaje w leczeniu i wymaga stosowania lekarstw, a więc uzasadni potrzebę przyznania pomocy na ten cel. Słusznie zwrócono uwagę na to, że część leków wskazanych przez skarżącą to suplementy diety, a więc nie leki niezbędne w procesie leczenia. Nie negując korzystnego wpływu suplementów diety na organizm skarżącej, trudno uznać, że organ przekroczył uznanie administracyjne, uznając, że nie jest to na tyle niezbędna potrzeba, że wymaga wsparcia z ograniczonych środków, jakimi dysponują organy pomocy społecznej. Ponadto ilość opakowań wyszczególniona na przedłożonych dokumentach, jak i sama adnotacja na wykazie z Apteki [...] świadczy o tym, że wniosek dotyczył rocznej wyceny leków i suplementów diety, a nie miesięcznej jak wskazywała skarżąca. Wobec tego podzielić należało stanowisko organów, że zakup leków leży w możliwościach finansowych skarżącej. Odmowa przyznania zasiłku na zakup leków była w tym przypadku racjonalnie uzasadniona, jak i mieściła się w pełni w granicach luzu decyzyjnego przyznanego organom przez ustawodawcę. Odnosząc się do odmowy przyznania skarżącej zasiłku celowego na rehabilitację, Sąd wskazuje, że stanowisko organów w tym zakresie należało również uznać za prawidłowe. Słusznie wskazano, że skarżąca może realizować te potrzeby w ramach bezpłatnych świadczeń z Narodowego Funduszu Zdrowia. Organ ponadto wskazał, że jest możliwość sprawdzenia dostępności miejsc i czasu oczekiwania do specjalisty przez stronę internetową. Skarżąca ma więc możliwość skorzystania z zabiegów rehabilitacyjnych w ramach NFZ, ponieważ znajdują się one w wykazie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej. W związku z tym jeżeli skarżąca okaże ważne skierowanie lekarskie będzie mogła skorzystać z zabiegów rehabilitacyjnych bez ponoszenia dodatkowych opłat. Również termin i czas oczekiwania na zabiegi rehabilitacyjne można ustalić przez stronę internetową. W ocenie Sądu argumentacja organów obu instancji w tym zakresie była wystarczająca. W tym stanie rzeczy Sąd – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) oddalił skargę uznając, że organy prawidłowo przyjęły, iż nie zachodziły przesłanki przyznania skarżącej żądanej pomocy.