II SA/Po 1795/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka /spr./ Sędzia NSA Stanisław Małek Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant masz. Maria Kasztelan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 01 września 2005 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie przywrócenia środowiska do stanu właściwego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P.z dnia [...]r. Nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 290 zł (dwieście dziewięćdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania. /-/ B.Drzazga /-/ G.Radzicka /-/ St.Małek Starosta P. decyzją z [...] r. nr [...] nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] " z siedzibą w M., przywrócenie środowiska do stanu właściwego, w obrębie stawu zlokalizowanego na działce o nr ewidencyjnym [...] w M. stwierdzając, że woda w stawie musi odpowiadać wymaganiom dla wód śródlądowych, będących środowiskiem życia ryb karpiowatych, w zakresie wskaźnika cynku. Nadto organ administracyjny nakazał spółdzielni prowadzenie, przez okres półtora roku, obserwacji zmian jakości środowiska gruntowo-wodnego w rejonie miejsca składowania odpadów na działce o aktualnym numerze [...] w M., w oparciu o cztery ustalone otwory obserwacyjne. W ramach badań monitoringowych wód podziemnych nakazano prowadzenie – badań organoleptycznych prób wody - 1 raz w miesiącu – pomiarów zwierciadła wody - co 3 miesiące, a w terminie poboru prób wody – badania następujących parametrów wskaźnikowych: a. odczyn (pH) - co 3 miesiące, b. przewodność elektrolityczna właściwa - co trzy miesiące, c. metale ciężkie: Zn - co trzy miesiące, Cu, Pb, Cd, Ni, Cr+6, Hg - co sześć miesięcy, d. fenole - co sześć miesięcy, e. węglowodory ropopochodne - co sześć miesięcy, f. azotyny - co 3 miesiące W ramach badań monitoringowych wód powierzchniowych (ze stawu) nakazano prowadzenie badań następujących parametrów wskaźnikowych: a. twardości wody (mg CaCO3/l) - co miesiąc, b. b metali ciężkich Zn - co miesiąc; Cu, Pb, Cd, Ni, Cr+6, Hg - raz w roku (jesienią), c. fenol - raz w roku (jesienią), d. węglowodorów ropopochodnych - raz w roku (jesienią), e. azotynów - co miesiąc, W decyzji określono, że pierwsza seria badań, wszystkich wskaźników jakości wód objętych monitoringiem, winna być wykonana przed rozpoczęciem prac rekultywacyjnych w obrębie stawu. Zobowiązano również Spółdzielnię Mieszkaniową [...] , z siedzibą w M. do: – przedłożenia w Starostwie powiatowym w P. , przed przystąpieniem do prac rekultywacyjnych na terenie stawu, opisu zamierzonego sposobu przeprowadzenia rekultywacji stanu, – przedłożenia w Starostwie Powiatowym w P. wyników badań prób wody, pobranych po przeprowadzonych pracach rekultywacyjnych, dla potwierdzenia osiągnięcia wymaganej jakości wody, – przedkładania w Starostwie Powiatowym w P. wyników badań monitoringowych prowadzonych zgodnie z zatwierdzonym projektem, niezwłocznie po uzyskaniu tych wyników. W dodatkowych warunkach decyzji określono, że: – wykonanie obowiązków nałożonych na SM [...] , w punkcie I.1. decyzji, uwarunkowane jest udostępnieniem , przez właściciela nieruchomości stanowiącej działkę nr ewid. [...] w M., terenu stawu do wykonania prac rekultywacyjnych, – w przypadku, gdy wyniki badań monitoringowych nie zostaną przedstawione w ustalonych decyzją terminach, Starosta P. nałoży obowiązek usunięcia całości materiału zdeponowanego na działce nr [...] w M., dla zlikwidowania ewentualnego zagrożenia zanieczyszczeni środowiska. Termin wykonania nałożonych obowiązków określono: – w przypadku rekultywacji stawu - do 31.10.2003 r. – odnośnie przedłożenia wyników badań monitoringowych - co 3 miesiące, w ciągu 21 dni od uzyskania wyników, przy czym pierwsze wyniki badań winny być przedstawione nie później niż 2 miesiące od otrzymania niniejszej decyzji. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że w wyniku prowadzonego, przez Starostwo Powiatowe w P., na wniosek Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w P., Delegatura w K. , postępowania administracyjnego, Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] , z siedzibą w M. przy ul. [...] , została zobowiązana do przedstawienia przeglądu ekologicznego dla terenu stawu leżącego na działce o nr geodezyjnym [...] w M. oraz terenu przyległego. Przegląd ekologiczny miał ustalić wpływ składowania nieokreślonych odpadów, na terenie przyległym do stawu, a należącym do Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w M.. Przedmiotowy staw leży w obrębie nieruchomości należącej do L.K. zamieszkałego w M.. Działka, na której deponowano odpady, oznaczona numerem ewidencyjnym [...] w M., decyzją Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia [...] r., znak [...] , została przekształcona na działki o numerach [...] i [...]. Z mapy przedstawiającej podział działek wynika, że odpady były deponowane na terenie oznaczonym obecnie numerem [...] w M.. Przegląd ekologiczny, wykonany przez zespół pod kierunkiem inż. A.B. z Przedsiębiorstwa Techniczno-Handlowego "A" Sp. z o.o. z siedzibą w P. przy ul. [...] , przedłożono w styczniu 2002 r. Starostwo Powiatowe w P. przedstawiło swoje zastrzeżenia do przedstawionego opracowania, dotyczące jakości przeprowadzonych badań oraz zawartych w nim niewyczerpujących wniosków. Po jego uzupełnieniu w marcu 2002 r. organ administracyjny ustalił, że: – na terenie przyległym do stawu, należącym do Spółdzielni Mieszkaniowej [...], składowano w latach 80-tych i 90-tych, odpady budowlane (w tym gruz, opakowania po farbach, rozpuszczalnikach itp.), – w związku z tym, że w latach 90-tych częściowo porządkowano teren przyległy do stawu, wywożono zdeponowane odpady na składowisko odpadów, a w miejsce ich deponowania nawożono masy ziemne, trudno obecnie określić, jakiego rodzaju odpady znajdują się jeszcze na terenie należącym do SM [...], – woda w stawie charakteryzuje się pozaklasowymi przekroczeniami wartości stężenia cynku, azotu azotynowego, azotu azotanowego, manganu oraz przekracza wartości stężenia siarczanów, dopuszczalne dla wód klasy czystości - II. Wyniki badań wody pobranej ze stanu odniesiono do wartości wskaźników zanieczyszczeń śródlądowych wód powierzchniowych, określonych w, obowiązującym w czasie wykonywania przeglądu ekologicznego, rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, z dnia 5 listopada 1991 r., w sprawie klasyfikacji wód oraz warunków, jakim powinny odpowiadać ścieki wprowadzane do wód lub do ziemi (Dz.U. z 1991 r. Nr 116 poz. 503), – wysokie stężenia cynku (7,82 mg/kg suchej masy), przekraczające wartości dopuszczalne określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 29 listopada 2002 r., w sprawie warunków, jakie należy spełniać przy wprowadzaniu ścieków do wód lub ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. z 2002 r., Nr 212 poz. 1799) wykazano w próbce wody podziemnej pobranej z otworu badawczego nr 2, zlokalizowanego na skarpie przylegającej do stawu, – wartość stężeń zanieczyszczeń w próbkach gruntu pobranych ze stawu, choć nie przekraczają dopuszczalnych wartości, są wyraźnie wyższe dla próbek pobranej w pobliżu terenu gdzie składowano odpady, niższe zaś dla próbki pobrane po przeciwległej stronie stawu. W związku z powyższym uznano, że wystąpiło zanieczyszczenie stawu, spowodowane deponowaniem odpadów budowlanych w bezpośrednim sąsiedztwie tego zbiornika. Dla określenia zakresu wymaganej rekultywacji porównano wyniki badań wody pobranej ze stawu, z wymaganiami jakim powinny odpowiadać wody śródlądowe będące środowiskiem życia ryb w warunkach naturalnych, określonymi w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 4 października 2002 r. ogłoszonym w Dz.U. z 2002 r. Nr 176 poz. 1455 i stwierdzono, że woda w stawie wykazuje przekroczenia dopuszczalnych wskaźników jakości wód, takich jak azotyny i cynk ogólny. Organ administracyjny podkreślił, że nie zobowiązano SM [...] do obniżenia poziomu stężeń azotynów w wodzie stawu, gdyż występowanie tego zanieczyszczenia nie musi się wiązać z obecnością odpadów budowlanych w sąsiedztwie stawu. Uznając, że na jednoznaczne stwierdzenie, czy teren przyległy do stawu, na którym deponowano odpady budowlane, w dalszym ciągu niekorzystnie oddziałuje na środowisko gruntowo wodne i w konsekwencji na wody stawu, czy też nie stwarza już zagrożenia dla jakości wód, pozwoli obserwacja zmian jakości środowiska gruntowo-wodnego oraz wód stawu, prowadzona w sposób określony w niniejszej decyzji. Lokalizację punktów obserwacyjnych ustalono w projekcie prac geologicznych dla potrzeb wykonania otworów obserwacyjnych dla lokalnego monitoringu wód podziemnych, zatwierdzonym decyzją Starosty P. z dnia [...] r., znak: [...] . Ostatecznie stwierdzając, że zachodzą podstawy do nałożenia określonych obowiązków na podstawie art. 362 ust. 1 i 2 oraz art. 378 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2001 r. Nr 62 poz. 627 ze zm.) Starosta P. wydał decyzję opisaną na wstępie. Odwołanie od decyzji złożyli: Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w M. oraz L.K. . Spółdzielnia Mieszkaniowa zarzuciła organowi administracyjnemu naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i 107 kpa. Odwołująca podkreśliła, że decyzja nakazowa wydana w oparciu o ustalenia ekspertyzy poprzestaje na lakonicznym stwierdzeniu, że przypuszczalnie przekroczenie dopuszczalnych stężeń związków chemicznych w gruncie i przyległym do gruntu stawie, spowodowane zostało składowaniem na działce o nr [...] odpadów budowlanych. Potraktowanie ustaleń w kwestii przypuszczeń jest zdaniem odwołującej niedopuszczalne, albowiem art. 80 kpa stanowi, że ustalenie czy dana okoliczność jest udowodniona winno się opierać na rzetelnym materiale dowodowym. W konkluzji skarżąca żądała uchylenia zaskarżonej decyzji. Natomiast L.K., w swoim odwołaniu żądał rekultywacji nie tylko stawu ale wszystkich działek w tym również [...] i [...] . W wyniku rozpoznania odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję nie podzielając zarzutów odwołujących. Odnośnie zarzutów Spółdzielni stwierdzono, że podstawę do wydania nakazów określonych w decyzji stanowiły wyniki przeglądu ekologicznego. Odnosząc się do zarzutów L.K. organ stwierdził, iż postępowanie wykazało, że do składowania odpadów dochodziło wyłącznie na działce [...] w M.. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w M. przytoczyła podobne zarzuty jak w odwołaniu. Podkreśliła, że uzasadnienie decyzji jest ogólnikowe, a wywody przeglądu ekologicznego nie wskazują jednoznacznie, że to składowanie odpadów budowlanych spowodowało zanieczyszczenie stawu. Skarżąca zarzuciła nadto, że na działce [...] nie będącej w użytkowaniu Spółdzielni, a przylegającej do stawu mieści się warsztat samochodowy. Nie można więc wykluczyć, zdaniem skarżącej, że funkcjonowanie warsztatu, czy wynajmowanie przez L.K. miejsc parkingowych może wpływać na zanieczyszczenie stawu. W ocenie skarżącej ponieważ brak jest dokładnych danych dotyczących okresu zanieczyszczenia stawu, organ administracyjny nie odniósł się również do prawa, które należało zastosować w sprawie. W konkluzji skarżąca żądała uchylenia zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ administracyjny wniósł o jej oddalenie. O oddalenie skargi wnosił również uczestnik L.K.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył. co następuje: Skarga jest uzasadniona, jednakże nie tylko z powodów podniesionych w skardze. W niniejszej sprawie z uwagi na rodzaj występującego problemu, organy administracyjne miały obowiązek rozpatrzyć sprawę nie tylko w oparciu o przepisy ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, ale i prawa wodnego. Jest niespornym, że jakkolwiek oficjalnym inicjatorem postępowania był Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w P., to faktycznym powodem do wszczęcia postępowania były skargi uczestnika L.K. właściciela działki [...] na, której znajduje się staw. Postępowanie - jak wynika z treści zawiadomienia wszczęto 21 marca 2001 r., a więc pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230 z późn.zm.) oraz pod rządami ustawy z 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.). Przepisy nowej ustawy Prawo wodne z 18 lipca 2001 r. (Dz.U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.) w przepisach przejściowych (art. 204 ust. 1) stanowią, że do spraw wszczętych, a nie zakończonych wydaniem decyzji ostatecznej przed dniem wejścia w życie ustawy tzn. 1.01.2002 r. podlegają rozpoznaniu w trybie określonym w nowej ustawie, za wyjątkiem opłat, która to kwestia niniejszej sprawy nie dotyczy. Natomiast przepisy ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2001 r. Nr 62, poz. 627 ze zm.) weszły w życie na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1085) z dniem 1 października 2001 r. i art. 3 ust. 1 przepisów wprowadzających, który stanowi, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe, o ile przepisy odrębne nie stanowią inaczej. Natomiast decyzja I instancji przywołuje błędnie przepisy nowej ustawy - Prawo ochrony środowiska z 27.04.2001 r. Istotą prowadzonej sprawy jest nie tyle rekultywacja gruntu, na którym składowano odpady, lecz rekultywacja stawu. Organy administracyjne rozstrzygające sprawę nie wzięły pod uwagę, że w 1998 r. pozwolenie wodnoprawne dla L.K. wygasło. Przyznał to sam uczestnik. Nie wyjaśniono wiec, czy organy właściwe dla wydawania pozwoleń wodnoprawnych orzekły z urzędu o wygaśnięciu pozwolenia, jeżeli właściciel stanu takiego wniosku nie składał. Przepisy prawa wodnego pozwalają bowiem właścicielowi stawu zagospodarować teren w inny sposób, a organ rozstrzygający sprawę z zakresu ochrony środowiska, nie może w sposób władczy nakazywać działań zmierzających do uruchomienia stanu - rekultywacji, jeżeli na prowadzenie stawu nie ma ważnego pozwolenia wodnoprawnego i to nawet w takiej sytuacji, gdy właściwym dla wydania pozwolenia i decyzji z zakresu ochrony środowiska jest ten sam organ, a mianowicie Starosta. Kolejną wadą rozstrzygnięcia jest wydanie rozstrzygnięcia, w którym nałożono obowiązki na skarżącą pod warunkiem, że uczestnik postępowania L.K. na prowadzenie badań i rekultywacji stawu wyrazi zgodę. Skoro decyzja administracyjna to jednostronna czynność organu administracji publicznej, posiadająca odpowiednią formę prawną i określająca konsekwencje stosowanej normy prawnej w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej, to jej wykonanie nie może być uzależnione od wyrażenia zgody na wykonanie decyzji przez osobę trzecią. Jeżeli organ administracyjny ustaliłby, że na skutek składowania odpadów budowlanych doszło do skażenia gruntu na działce [...] winien określić obowiązki mające na celu przywrócenie środowiska na tej działce. Polecenie rekultywacji stawu, co do którego wygasło pozwolenie wodnoprawne, w sytuacji jeżeli źródło zanieczyszczeń w dalszym ciągu by istniało, jest chybionym, a na poprawienie takiego stanu rzeczy nie wpłyną badania chemiczne wody. Jeżeli natomiast odpady zostały częściowo usunięte jak twierdzi skarżąca, a pozostałe zrekultywowane, zbędną jest ingerencja organu wykonującego zadania z zakresu ochrony środowiska. Żądania L.K., który upatrywał zanieczyszczenia stawu w działalności firmy budującej domy dla skarżącej mają charakter wyłącznie cywilno-prawny (art. 81 ust. 1 ustawy z 31.08.1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska). Jak wynika z lakonicznie ustalonego stanu faktycznego, gromadzenie odpadów miało miejsce w latach 80-tych i 90-tych. Uczestnik L.K. nie wykazał, aby składowanie odpadów przeszkadzało mu w hodowli ryb. Żądanie rekultywacji stawu po wygaśnięciu pozwolenia wodnoprawnego winno skutkować szczególną skrupulatność w prowadzeniu postępowania z zakresu ochrony środowiska, gdyż jeżeli nawet w swoim rozstrzygnięciu organ administracyjny w ramach uprawnień i przy akceptacji uczestnika dążyłby do utrzymania wód stojących, to winien uwzględnić, że przy braku pozwolenia, braku zabiegów pielęgnacyjnych wymaganych dla stawu hodowlanego od 1998 r. należałoby skontrolować oddziaływanie na czystość wody zarówno naturalnej degradacji zbiornika z wodą stojącą jak i wszystkich nieruchomości przyległych do wody. Należy podzielić zarzut skarżącej, że organy administracyjne ustaliły w sposób pobieżny stan faktyczny sprawy, gdyż założyły, że wyłącznym źródłem zanieczyszczenia jest skarpa na działce nr [...]. Zdają się temu przeczyć wyniki badań monitoringowych wykonanych przez Zakład Analizy Wody i Gruntów Wydziału Chemii UAM w P. przedłożone przez skarżącą na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym za okres od listopada 2003 r. do maja 2005 r., z których Sąd przeprowadził dowód na rozprawie w dniu 1 września 2005 r. na podstawie art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), które to badania jedynie odzwierciedlają stan faktyczny gruntu i wody, a nie odnotowują żadnych zabiegów rekultywacyjnych. Tak więc przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne winny przede wszystkim skupić się na ustaleniu stanu faktycznego sprawy w szczególności wpływu składowania odpadów budowlanych na działce o numerze [...]. Ponieważ doprowadzono do częściowej rekultywacji działki, organy administracyjne winny ustalić, czy pozostawione częściowo odpady i pokryte gruntem mogą w dalszym ciągu ujemnie wpływać na środowisko. Należy jednak z całą stanowczością podkreślić, że ewentualne nakazy kierowane do skarżącej nie mogą zmierzać do rekultywacji stawu - zbiornika wodnego - zdatnego z uwagi na swoje właściwości do hodowli ryb. W przypadku ustalenia, że pomiędzy składowaniem odpadów pobudowlanych, a zanieczyszczeniem wody w zbiorniku istnieje wyraźny związek przyczynowy, stan wody winien jedynie odpowiadać parametrom przewidzianym dla zbiorników wody stojącej, a doprowadzenie do pozytywnych wyników winno sprowadzać się do zlikwidowania źródła zanieczyszczenia. Zdaniem Sądu prowadzone postępowanie w sprawie nie może abstrahować od wyjaśnienia funkcjonowania zbiornika wodnego, który od 7 lat nie ma przymiotu stawu do hodowli ryb, a rozstrzygnięcia administracyjne nie mogą wkraczać w zakres spraw o charakterze cywilnoprawnym. W powyżej przedstawionym stanie rzeczy, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, 152 i 200 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 253, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję należało uchylić. /-/ B.Drzazga /-/ G.Radzicka /-/ St.Małek MK