II SA/Po 18/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 04 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) nr (...) w przedmiocie zwrotu opłaty za kartę pojazdu; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty O. z dnia (...) nr (...) II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana III. zasadza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego A. L. kwotę 100,- zł (sto złotych) tytułem zwrotu wpisu sądowego. /-/ E. Podrazik /-/ B. Kamieńska /-/ B. Drzazga A. L. zwrócił się do Starosty O. o zwrot kwoty 925 zł tytułem zawyżonej opłaty za wydanie karty pojazdu, w związku z rejestracją w dniu (...) samochodu marki Ford o nr rejestracyjnym (...). Argumentując swój wniosek A. L. podniósł, że za wydanie karty pojazdu zapłacił on łącznie kwotę 1000 zł - gdy tymczasem opłata winna wynosić 75 zł - i powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. (sygn. U 6/2004, OTK-A 2006/1/3), stwierdzający niekonstytucyjność § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. z 2003 r. Nr 137 poz. 1310). Starosta O. decyzją z dnia (...), na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, odmówił A. L. zwrotu opłaty za kartę pojazdu. Organ I instancji wskazał, że w dniu rejestracji pojazdu, tj. (...), obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie opłaty za kartę drogową (Dz.U. z 2002 r. Nr 18 poz. 177), przewidujące opłatę za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji w wysokości 500 zł oraz w wysokości 1000 zł dla pojazdu niedopuszczonego do ruchu w państwie pochodzenia lub dopuszczonego do ruchu czasowo. Z dokumentów przedstawionych przy rejestracji przedmiotowego pojazdu wynikało, że był on wycofany z ruchu w państwie pochodzenia – (...) – stąd organ pobrał opłatę w wysokości 1000 zł. Starosta wskazał, że nie może wydać decyzji orzekającej zwrot opłaty, ponieważ obecnie nie ma podstawy prawnej do takiego działania. Organ I instancji podkreślił również, że pobranie opłaty za kartę pojazdu nie odbywa się w drodze decyzji administracyjnej, a opłata ta ma charakter czynności materialno - technicznej. Od decyzji powyższej A. L. odwołał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Podniósł, że za zwrotem powyższej opłaty przemawia powołany powyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. i jakiekolwiek inne rozstrzygnięcie organu niż zwrot pobranej opłaty należy uznać za bezzasadne i bezprawne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia (...) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Starosty O. Organ odwoławczy wskazał, ze zgodnie z art. 77 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 108 poz. 908 ze zm.) kartę pojazdu dla samochodu, który nie jest nowy wydaje za opłatą właściwy w sprawach rejestracji starosta. W momencie wydawania decyzji o rejestracji pojazdu w niniejszej sprawie obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie opłaty za kartę drogową, które w opisanej sytuacji przewidywało opłatę w wysokości 1000 zł. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., do którego odwołuje się Skarżący odnosił się do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. z 2003 r. Nr 137, poz. 1310), które zastąpiło rozporządzenie z dnia 4 marca 2002 r. Wejście w życie rozporządzenia, którego przepisy zakwestionował Trybunał miało miejsce już po rejestracji samochodu. Stąd też wniosek o zwrot opłaty rejestracyjnej jest nieuzasadniony. Od decyzji powyższej A. L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, domagając się jej uchylenia. Skarżący podtrzymał w niej argumenty i zarzuty powołane w odwołaniu od decyzji. Ponownie powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., upatrując w nim podstawy do żądania zwrotu opłaty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazano. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że zgodnie z uchwała Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie NSA opłata za wydanie karty pojazdu nie ma charakteru podatkowego, gdyż jej głównym celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu. Skoro uiszczona opłata nie stanowiła realizacji obowiązku o charakterze podatkowym, do załatwienia sprawy o zwrot opłaty nie mogą mieć zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej o zwrocie podatku. Nie ma również podstaw do przyjęcia, iż taką sprawę organ może załatwić w drodze decyzji administracyjnej, stosując przepisy Kodeksu Postępowania Administracyjnego, ponieważ ustawa Prawo o ruchu drogowym w ogóle nie reguluje spraw dotyczących zwrotu uiszczonych opłat, a z przepisów kpa nie można wyprowadzić zasady, iż każde żądanie skierowane do organu wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ponieważ obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu, rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej, to obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa. Ponadto organ administracji publicznej jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, z tym że nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej. Dlatego odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, na które jednak przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 ust. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z powyższą uchwałą Sąd wskazuje, że organ I instancji powinien był rozstrzygnąć sprawę w innej formie niż decyzja. Od rozstrzygnięcia tego stronie nie przysługiwałoby odwołanie do organu II instancji, a skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, przy czym strona przed wniesieniem skargi powinna wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 52 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. W przedmiotowej sprawie brak było więc podstaw do wydania decyzji przez Starostę O., a także brak podstaw do rozpatrzenia w istocie niedopuszczalnego odwołania i wydania decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. Odnosząc się do zarzutu Skarżącego, że zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu znajduje swoje uzasadnienie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. (sygn. U 6/2004, OTK-A 2006/1/3) Sąd wskazuje, że wyrok ten odnosi się do Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. z 2003 r. Nr 137 poz. 1310), które weszło w życie w dniu 1 maja 2006 r. W przypadku przedmiotowej sprawy opłata została pobrana nie tylko przed wejściem w życie wyroku Trybunału, ale również na podstawie wcześniejszego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie opłaty za kartę drogową (Dz.U. z 2002 r. Nr 18 poz. 177), które nie było przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Niemniej jednak Sąd podkreśla, że Trybunał, w powołanym powyżej wyroku, jasno stwierdził, że określenie w drodze rozporządzenia opłaty za wydanie karty pojazdu. które nie pozostaje w związku z kosztami świadczonej usługi, jest sprzeczne z art. 217 Konstytucji. Uznanie takiego rozwiązania oznacza uregulowanie przez organ wydający akt wykonawczy materii zastrzeżonej do regulacji ustawowej. Opłata za wydanie karty pojazdu w części wynikającej z jej podwyższenia ponad koszt faktyczny stanowi bowiem nową daninę publiczną, co narusza postanowienia art. 217 Konstytucji, zgodnie z którym tego rodzaju daniny mogą być nakładane tylko ustawą. Powyższe rozważania należy w całej pełni odnieść do rozporządzenia Ministra Infrastruktury obowiązującego w dacie rejestracji pojazdu w przedmiotowej sprawie. Sąd zwraca uwagę, że jedyne różnice pomiędzy aktem, który w ocenie Trybunału Konstytucyjnego pozostawał w sprzeczności z Konstytucja, a aktem wcześniejszym jest wysokość opłaty. Niewątpliwie jednak wymienione w rozporządzeniu z 4 marca 2002 r. opłaty związane w wydaniem karty pojazdu uznać należy za zbyt wysokie i nie odpowiadające faktycznym kosztom. Tym samym rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie opłaty za kartę drogową w zakresie § 1 ust. 1 i ust. 2 jest niekonstytucyjne. Zgodnie z art. 6 Kodeksu Postępowania Administracyjnego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Natomiast art. 8 Konstytucji wskazuje, że jest ona najwyższym źródłem prawa w Rzeczpospolitej Polsce i nakazuje stosować jej przepisy bezpośrednio, o ile sama Konstytucja nie stanowi inaczej. Oznacza to wskazanie przez ustawodawcę, że organy administracji publicznej są bezpośrednio związane Konstytucją. W konsekwencji mają one obowiązek odmówić stosowania przepisów, które stoją w sprzeczności z ustawą zasadniczą. W przedmiotowej sprawie zarówno na organie I jak i II instancji spoczywał obowiązek podjęcia działań, które zapewnia rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zgodnie ze stanem faktycznym, na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawnych pozostających w zgodzie z Konstytucją. Ponieważ wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 17 stycznia 2006 r. wskazuje, że określenie w drodze rozporządzenia opłaty za wydanie karty pojazdu, która w swojej istocie jest daniną publiczną jest niedopuszczalne, tym bardziej za niezgodne z Konstytucją uznać należy rozporządzenie z 4 marca 2002 r. w sprawie opłaty za kartę drogową. Podsumowując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty O. wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 8 i art. 217 Konstytucji, art. 6, art. 104 § 1 , art. 127 § 1 i art. 138 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wady te skutkować muszą uchyleniem decyzji organów obu instancji. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji powinien załatwić ją we właściwej formie, tj. poprzez akt lub czynność, inną niż wydanie decyzji, jednocześnie mając na uwadze wywody prawne zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 17 stycznia 2006 r. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty O. z dnia (...). O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o przepis art. 152 ustawy. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ E. Podrazik /-/ B. Kamieńska /-/ B. Drzazga MK