II SA/Po 18/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Izabela Paluszyńska po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 lutego 2017 r. sprawy ze skargi D. B. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] listopada 2016 r. Nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania; oddala skargę Komendant Policji rozpoznając w dniu [...] listopada 2016 roku odwołanie złożone przez pełnomocnika D. B. od Rozkazu Personalnego Nr [...] z dnia [...] września 2016 roku wydanego przez Komendanta Powiatowego Policji w P. - na podstawie art. 134 k.p.a. oraz art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji – stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wskazanego rozstrzygnięcia podano, że Komendant Powiatowy Policji w P. Rozkazem Personalnym Nr [...] z dnia [...] września 2016 roku działając na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 45 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji zwolnił sierż. szt. D. B. ze służby w Policji. Jednocześnie decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W tej samej dacie policjanci Zespołu Patrolowo Interwencyjnego w P. podjęli próbę doręczenia wskazanego rozkazu personalnego. D. B. odmówił jednak jego przyjęcia, a okoliczność ta została udokumentowana w formie notatki urzędowej z dnia 1 września 2016 roku. W dniu 15 września 2016 roku D. B. zgłosił się do Komendy Powiatowej Policji w P. i odebrał decyzję o zwolnieniu ze służby. Następnie 27 września 2016 roku jego pełnomocnik złożył odwołanie od decyzji wnosząc o jej uchylenie w całości i przywrócenie do służby. W tak ustalonym stanie faktycznym zdaniem organu II instancji brak było możliwości ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Wobec odmowy przyjęcia pisma przez adresata, nadana do niego korespondencja została skutecznie doręczona w dniu 1 września 2016 roku, 14-dniowy termin do wniesienia odwołania upływał więc 15 września 2016 roku. Odwołanie z dnia 27 września 2016 roku wniesiono zatem z uchybieniem wskazanego terminu. W konsekwencji, w sprawie wydano postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł pełnomocnik D. B. wnosząc o jego zmianę i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz nadanie odwołaniu biegu i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania i kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił: 1. naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez podjęcie czynności sprzecznych z prawem w celu niedopuszczenia do rozpoznania złożonego w terminie odwołania 2. naruszenie art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 roku poprzez naruszenie prawa do skutecznego środka odwoławczego w sytuacji naruszenia obowiązków przez osoby działające urzędowo między innymi przez osobę doręczającą zaskarżoną decyzję 3. okoliczność, iż zaskarżone postanowienie nie wydał uprawniony organ, lecz Komenda Policji 4. nieprawidłowe określenie przez Komendę Policji podstawy zaskarżonego rozstrzygnięcia 5. okoliczność, iż w aktach sprawy brak jest Rozkazu Personalnego nr [...], co stanowi conditio sine qua non zastosowania art. 47 k.p.a. 6. błędne przyjęcie, że skarżący odmówił przyjęcia przesyłki z decyzją, podczas gdy nie był mu doręczany rozkaz personalny [...], lecz pismo [...] 7. brak bezspornego dowodu, że skarżącemu w dniu 1 września 2016 roku doręczany był rozkaz personalny [...] 8. nieprzeprowadzenie przed wydaniem postanowienia postępowania wyjaśniającego, dotyczącego istotnych dla sprawy okoliczności 9. naruszenie art. 39 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że funkcjonariuszem, który doręczał skarżącemu dokument był M. C., a nie R. M., a także brak upoważnienia wskazanych funkcjonariuszy do doręczenia pisma 10. naruszenie art. 39 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że zaskarżony rozkaz personalny został doręczony w dniu 1 września 2016 roku, a nie 15 września 2016 roku 11. obrazę art. 134 k.p.a. poprzez stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania 12. naruszenie art. 47 k.p.a. poprzez niedołączenie do akt pisma [...] i jego powtórne wydanie D. B. w dniu 15 września 2016 roku 13. okoliczność, iż rozkaz personalny [...] ze względu na swoją doniosłość nie powinien wchodzić w skład pakietu pism [...] 14. brak bezspornego materiału dowodowego, iż w pakiecie [...] znajdował się rozkaz personalny nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w P. 15. brak podstaw faktycznych i prawnych do składania przez skarżącego wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania 16. obrazę art. 6,7, 8, 9,10, 12 § 1, 77 i 112 k.p.a. Uzasadniając powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wskazał m.in. na nieprawidłowości przy próbie doręczenia korespondencji w dniu 1 września 2016 roku, prowadzące do wniosku, że decyzja ta została skutecznie doręczona dopiero 15 września 2016 roku, kiedy to D. B. zgłosił się do Komendy Powiatowej Policji w P. i odebrał przesyłkę. Zdaniem strony skarżącej odwołanie wniesiono więc z zachowaniem terminu do dokonania tej czynności. W uzasadnieniu skargi kwestionowano również umocowanie funkcjonariuszy Policji do doręczeni decyzji z dnia [...] września 2016 roku oraz wiarygodność sporządzonej na tą okoliczność notatki służbowej. Pełnomocnik skarżącego podniósł nadto, iż korespondencja nie była prawidłowo oznaczona, a skarżący nie odebrał przesyłki, bo nie wiedział, co się w niej znajduje. Poza powyższym w wątpliwość poddano, czy zaskarżone postanowienie zostało wydane przez właściwy organ. W zakresie tym pełnomocnik powołał się na brzmienie pieczątki nagłówkowej, w której zamiast Komendanta Wojewódzkiego Policji wskazano Komendę Policji. W odpowiedzi na skargę Komendant Policji wniósł o jej oddalenie. Organ podtrzymał zaprezentowaną uprzednio argumentację, raz jeszcze wskazując, iż decyzja została skutecznie doręczono w dniu 1 września 2016 roku. Zdaniem organu wniesione odwołanie z dnia 27 września 2016 roku zostało złożone z uchybieniem 14-dniowego terminu przewidzianego na dokonania tej czynności. Komendant Wojewódzki Policji podkreślił jednocześnie, iż organ odwoławczy nie miał innej możliwości, jak wydanie postanowienia w trybie art. 134 k.p.a. Tym bardziej, że D. B. nie złożył wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 poz. 1066 t.j. z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 .), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 i § 2 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Oceniając niniejszą sprawę w świetle powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga nie ma uzasadnionej podstawy. Jak stanowi art. 41 ust. 1 ustawy o Policji (Dz.U z 2016 poz. 1782 t.j.) policjanta można zwolnić ze służby m.in. w przypadku upływu 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby. W myśl art. 45 ust. 3 wskazanej ustawy rozstrzygnięcie to wydawane jest przez przełożonego w rozumieniu art. 32 ust. 1 ustawy o Policji w formie decyzji. Art. 32 ust. 1 ustawy o Policji jako przełożonych wymienia: Komendanta Główny Policji, Komendanta CBŚP, komendantów wojewódzkich i powiatowych (miejskich) Policji oraz komendantów szkół policyjnych. Powyższa regulacja świadczy, iż postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji Nr [...] zostało wydane w postępowaniu administracyjnym, a zatem na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. podlega kognicji sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 47 § 1 k.p.a. jeżeli adresat odmawia przyjęcia pisma przesłanego mu przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe lub inny organ albo w inny sposób, pismo zwraca się nadawcy z adnotacją o odmowie jego przyjęcia i datą tej odmowy. Następnie pismo wraz z adnotacją włącza się do akt sprawy. Na podstawie § 2 powołanego artykułu w omawianych przypadkach uznaje się, że pismo zostało doręczone w dniu odmowy przyjęcia przez adresata. Strona nie może traktować odmowy przyjmowania pism jako jeszcze jednego środka obrony własnych interesów. Musi liczyć się z tym, że nieuzasadniona odmowa przyjęcia pisma prowadzi do uznania doręczenia jako prawnie skutecznego (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1653/13). W konsekwencji, odmowa przyjęcia pisma rodzi takie same konsekwencje prawne, jak jego doręczenie Materiały zgromadzone w przedmiotowej sprawie wskazują, iż w dniu [...] września 2016 roku na polecenie Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji w P. policjanci wskazanej jednostki udali się do miejsca zamieszkania D. B. celem doręczenia mu pisma [...] Po zapoznaniu się z kartą potwierdzenia odbioru oświadczył, że odmawia przyjęcia korespondencji nie podając przyczyny. Okoliczności te zostały przy tym potwierdzone notatką urzędową z dnia 1 września 2016 roku sporządzoną przez sierż. M. C.. Korespondencja [...] zawierała kilka dokumentów, w tym Rozkazy Personalne nr [...] i nr [...] wydane w dniu [...] września 2016 roku w P.. Co istotne na okazanej D. B. karcie potwierdzenia odbioru opisano zawartość przesyłki podając, że zawiera ona następujące dokumenty "[...], [...], Kartę obiegową, Oryginał Świadectwa Pracy, Wniosek o przyznanie emerytury". W powyższym świetle, na podstawie art. 47 § 2 k.p.a. Rozkaz Personalny nr [...] roku należy uznać za skutecznie doręczony w dniu 1 września 2016 roku. Zgodnie z art. 39 k.p.a. stanowiącym, iż organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. poz. 1529 oraz z 2015 r. poz. 1830), przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy dopuszczalne było podjęcie próby doręczenia decyzji za pośrednictwem funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji w P.. Teza o braku umocowania do dokonania czynności nie znajduje odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach.. Zauważyć należy, iż na podstawie notatki opisującej próbę doręczenia I Zastępca Komendanta Powiatowego Policji w P. wydał dalsze polecenia służbowe nakazując dołączenie korespondencji do akt sprawy. Trudno zatem założyć, iż funkcjonariusze Policji próbowali dokonać czynności z własnej inicjatywy, bez stosownego polecenia przełożonych, a praktyka taka spotkała się z następczą akceptacją I Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji w P.. Podkreślić trzeba, iż doręczenie korespondencji przez pracownika organu nie wymaga odrębnego upoważnienia (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 czerwca 2014 roku sygn. akt I SA/Sz 12/13). Pojęcia pracownika na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego nie można przy tym zawęzić wyłącznie do rozumienia wynikającego z prawa pracy, określeniem tym winno się obejmować również funkcjonariuszy zatrudnionych w danej jednostce Policji. Przeprowadzone przez policjantów czynności zostały udokumentowane w formie notatki urzędowej, która zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. stanowi dowód tego, co zostało w niej urzędowo oświadczone. Oczywiście na gruncie postępowania administracyjnego dopuszczalne jest kwestionowanie treści dokumentów urzędowych. W niniejszej sprawie brak jednak wiarygodnych środków dowodowych podważających prawdziwość notatki z dnia 1 września 2016 roku. Sam skarżący nie kwestionuje zresztą, iż próba doręczenia korespondencji miała miejsce. Podnosi natomiast, iż przy tej czynności obecny był drugi policjant R. M.. W ocenie Sądu samo nieujawnienie dokładnych danych tego funkcjonariusza w notatce nie podważa jej wiarygodności - okoliczność ta mogła być bowiem uznana przez jej autora za nieistotną dla sprawy. Na gruncie postępowania administracyjnego nie jest przy tym konieczne, aby notatka tak jak protokół (art. 68 § 2 k.p.a.), była podpisana przez wszystkie osoby biorące udział w czynności. Wystarczające jest bowiem złożenie podpisu przez pracownika, który dokonał czynności (art. 72 k.p.a.). Komendant Wojewódzki Policji mógł zatem omawiany dokument uznać za wiarygodny i oprzeć się na jego treści. Pełnomocnik skarżącego nie wykazał, aby policjant R. M. mógł w inny sposób opisać istotne dla sprawy okoliczności. Samo podkreślenie, iż "zastanawiającym" jest, że danych drugiego policjanta nie zamieszczono w notatce nie jest w tym zakresie wystarczające. Wbrew twierdzeniom skarżącego o tym, że opis przesyłki uniemożliwiał mu ustalenie jej zawartości D. B. okazano kartę potwierdzenia odbioru, na której wyszczególniono numer Rozkazu Personalnego. Nie wystąpiła zatem opisywana w skardze sytuacja, iż skarżący nie miał świadomości, jaką korespondencję nadano pod zbiorczym numerem [...] Przeprowadzone w tym zakresie czynności były więc prawidłowe, a odmawiając przyjęcia przesyłki D. B. sam pozbawił się możliwości zapoznania z jej treścią. Późniejsze wydanie przez funkcjonariusza Komendy Powiatowej Policji złożonych do akt oryginałów dokumentów, co zostało potwierdzone notatką służbową kierownika Kancelarii Tajnej (pod którą podpisał się również D. B.) nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Bezspornie dokumenty te po odmowie odbioru przesyłki zostały złożone do akt. Przekazanie ich oryginałów D. B. w dniu 15 września 2016 roku nie skutkowało ponownym rozpoczęciem biegu terminu do złożenia odwołania. Rozkazu personalny Nr [...] został już raz skutecznie doręczono w dniu 1 września 2016 roku i to od tej daty należy liczyć upływ 14-dniowego terminu. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji stronie. W niniejszej sprawie termin ten upływał 15 września 2016 roku. Z uwagi na wniesienie odwołania po tej dacie, tj. 27 września 2016 roku, na podstawie art. 134 k.p.a. zasadnym było wydanie postanowienia o uchybieniu terminu do jego wniesienia. Złożony w dniu 27 września 2016 roku środek zaskarżenia nie zawierał przy tym wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności, ani okoliczności usprawiedliwiających naruszenie terminu. Podkreślić należy, iż przywrócenie terminu jest instytucją procesową opartą na zasadzie skargowości, a zatem przywrócenie terminu może nastąpić wyłącznie na wniosek zainteresowanego. Samo wniesienie spóźnionego odwołania nie może być rozumiane jako automatyczna prośba o przywrócenie terminu, jeżeli z treści tego odwołania nie wynika w żaden sposób, że strona domaga się przywrócenia terminu (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 października 2015 r. sygn. akt I SA/Kr 573/15). W kwestii podnoszonego przez skarżącego zarzutu, iż zaskarżone postanowienie nie zostało wydane przez uprawniony organ zauważyć trzeba, iż w sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że pod orzeczeniem widnieje podpis Komendanta Policji. Fakt, iż w nagłówku postanowienia wskazano Komendę Policji nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości, kto jest autorem rozstrzygnięcia. Podkreślić trzeba, iż przy widniejącym na decyzji podpisie zamieszczono zapis Komendant Policji. Nadto w pouczeniach zawartych pod postanowieniem stwierdzono, iż ewentualną skargę wnosi się za pośrednictwem tego właśnie organu. Argumenty skarżącego, iż Komendant podpisał decyzję nie jako organ, lecz jako przedstawiciel Komendy Wojewódzkiej Policji stanowią nadinterpretację i nieznajdującą uzasadnienia w materiałach sprawy. Odnoszą się do zarzuty podania w postanowieniu niewłaściwej podstawy prawnej wskazać należy, iż w postanowieniu Komendanta Policji nr [...] jednoznacznie określono, iż jest ono wydane na podstawie art. 134 k.p.a., wobec wniesienia przez pełnomocnika D. B. odwołania od decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust 2 pkt 7 ustawy o Policji. Wskazana w rozstrzygnięciu podstawa normatywna jest zatem prawidłowa. Postanowienie wydano na zasadzie art. 134 k.p.a., który to przepis zamieszczono w treści aktu administracyjnego. W realiach sprawy nie znajduje uzasadnienia zarzut obrazy art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jak również zarzut obrazy art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 roku. Brak możliwości skutecznego wniesienia odwołania wynikał z zaniedbania strony i nie był skutkiem naruszenia obowiązków przez osoby wykonujące funkcje urzędowe. Podobnie bezzasadne są pozostałe liczne zarzuty skargi. Reasumując z uwagi na niezasadność wniesionego środka zaskarżenia Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.