II SA/Po 180/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Edyta Podrazik /spr./ Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Bela po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 06 czerwca 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy terenu; o d d a l a s k a r g ę /-/ E.Podrazik /-/ J.Szaniecka /-/ B.Kamieńska W dniu [...].05.2006 r. inwestor J. K. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego wolnostojącego z garażem na działce nr [...] przy ul. [...] w P.. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta , na podstawie art. 59 ust. 1 i ust. 2, art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odmówił ustalenia warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. W uzasadnieniu organ opisał wskazał, iż działka leży na terenie, dla którego brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dniu [...].09.2005 r. Rada Miasta podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu. Zgodnie z obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego przez przedmiotową działkę nr [...] przebiega projektowana ulica oznaczona jako kG.21. Z zebranych w toku postępowania opinii i uzgodnień wynika, iż planowana inwestycja spełnia łącznie warunki określone w art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wydanie żądanej decyzji nie jest jednak możliwe, gdyż przedmiotowa inwestycja nie jest zgodna z układem transportowym zawartym w Studium, działka znajduje się całkowicie w liniach rozgraniczających pasa drogowego drogi kG.21 – N.. Skoro w ustawie przewidziano warunek pełnej zgodności opracowywanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze Studium, to tym bardziej decyzja o warunkach zabudowy musi także być z nim zgodna. Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze , po rozpoznaniu odwołania inwestora J. K., uchyliło opisaną wyżej decyzję Prezydenta Miasta i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż wydawanie decyzji rozstrzygającej sprawę ustalenia warunków zabudowy wymagało wcześniejszego przeprowadzenia analizy urbanistycznej. Nie jest dopuszczalne zakreślanie zasięgu obszaru analizowanego wyłącznie na wydruku z elektronicznej mapy. Rozporządzenie Min. Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga, by granice obszaru analizowanego były wyznaczone na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mapa znajdująca się w aktach tych warunków nie spełnia. Ponadto w załączniku do wniosku inwestora proponowana lokalizacja budynku została wykreślona ołówkiem. Od powyższej decyzji skargę złożył J. K., domagając się jej uchylenia. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2, art. 136, art. 12 § 1 kpa, poprzez nieuzupełnienie materiału dowodowego i spowodowanie niepotrzebnej przewlekłości postępowania, pomimo możliwości merytorycznego zakończenia postępowania przez organ II instancji. W skardze podniesiono, iż decyzja Prezydenta Miasta była wadliwa, a Kolegium słusznie wyeliminowało ją z obrotu prawnego. Natomiast wymienione przez SKO uchybienia takimi uchybieniami nie są i nie mogły być podstawą do wydania decyzji kasatoryjnej. Rozstrzygnięcia organu II instancji co do zasady powinny załatwiać sprawę merytorycznie. Wskazane uchybienia mają charakter mało istotny i mogły zostać usunięte w postępowaniu przed Kolegium. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna, a zaskarżona decyzja Kolegium odpowiada prawu. Przed wszystkim stwierdzić należy, iż decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] r. była wadliwa. Stosownie do przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie. Decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy ma charakter deklaratoryjny. Kryterium ustalenia tych warunków stanowią przepisy obowiązującego prawa, które decydują także o dopuszczalności danego przedsięwzięcia. Odmowa ustalenia warunków zabudowy dla danej inwestycji nastąpić może wyłącznie w przypadku niezgodności zamierzenia inwestycyjnego z konkretnymi przepisami prawa. W myśl art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny. Wszelkie ograniczenia wolności zabudowy muszą mieć wyraźną podstawę prawną i mieścić się w jej granicach. Zgodnie zaś z przepisem art. 9 ust 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium nie jest aktem prawa miejscowego, a tym samym akt ten nie może stanowić podstawy do rozstrzygnięć konkretyzujących uprawnienia lub obowiązki podmiotów zewnętrznych wobec organów administracji publicznej. W tej sytuacji decyzja organu I instancji musiała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego i tak też Kolegium uczyniło w zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu Kolegium prawidło również zastosowało w niniejszej sprawie art. 138 § 2 kpa. Głównym elementem postępowania wyjaśniającego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy jest przeprowadzenie przez organ orzekający analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Dokument ten ma zasadnicze znaczenie dla określenia tak dopuszczalności planowanej inwestycji, spełnienia warunków z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i szczegółowych parametrów planowanej zabudowy. Wymogi jakim powinna odpowiadać prawidłowo sporządzona analiza określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Spełnienie wymogów rozporządzenia jest gwarantem możliwości dokonania weryfikacji analizy i jej wniosków pod względem ich merytorycznej prawidłowości, tak przez strony postępowania – które nie uczestniczą w sporządzaniu analizy – jak i przez organy kontrolujące prawidłowość decyzji organu I instancji. Z tych względów obszar analizowany, którego istniejący sposób zagospodarowania służy do wyznaczenia funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, musi być wykreślony na kopii mapy zasadniczej lub katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w skali 1:500 lub 1:1000 (§ 3 ust. 2, § 9 ust. 3 rozporządzenia w zw. Z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Temu służy także wymóg dołączenia do decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wniosków analizy i jej części graficznej (§ 9 rozporządzenia). W przedmiotowej sprawie część graficzna analizy wyznaczająca granice obszaru analizowanego, a znajdująca się na karcie 45 akt pierwszoinstancyjnnych, sporządzona została na mapie komputerowej bez skali. Z mapy tej nie wynika także, by była to kopia mapy zasadniczej (mapy katastralnej) przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Taka mapa nie daje gwarancji, iż ukazany na niej stan zagospodarowania obszaru przyjętego do analizy jest zgodny z rzeczywistością, uniemożliwia także sprawdzenie prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego. W konsekwencji część graficzna analizy nie odpowiada wymogom przepisów § 3 ust. 2 i § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588 z 2003 r.). Natomiast na mapie stanowiącej załącznik do decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r. wbrew jej legendzie nie wykreślono granic obszaru analizowanego, co więcej nie obejmuje ona całości tego obszaru. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzona przez organ I instancji jest więc dotknięta wadą zasadniczo uniemożliwiającą dokonanie oceny jej merytorycznej prawidłowości. W istocie zachodzi potrzeba sporządzenia nowej analizy zawierającej prawidłowo sporządzoną część graficzną, co wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Stąd Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo zastosowało przepis art. 138 § 2 kpa, uchylając negatywną dla skarżącego decyzję organu I instancji i przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja SKO nie narusza prawa. W powyższych okolicznościach zarzuty skargi uznać należy za nietrafne. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z 2002 r.) należało skargę oddalić. /-/ E.Podrazik /-/ J.Szaniecka /-/ B.Kamieńska MK