II SA/Po 180/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] listopada 2016r. nr [...], II. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r., znak [...] [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (dalej: PINB) działając na podstawie art. 61a § 1 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej: K.p.a.) odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie prawidłowości i legalności wykonania otworu okiennego i drzwiowego w budynku mieszkalno - gospodarczym, znajdującym się na działce nr [...] w obr. ewid. W. O., gm. O., stanowiącej własność A. Ł.. PINB wskazał, że wnioskiem z dnia [...] listopada 2016 r. M. M. (dalej: skarżąca) wystąpiła o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zbadania prawidłowości usytuowania otworów okiennych i drzwiowych w ścianie budynku A. Ł. od strony działki [...]. Podniesiono również, że organ prowadził już postępowanie w sprawie prawidłowości i legalności wykonania otworu okiennego i drzwiowego w budynku mieszkalno-gospodarczym, znajdującym się na działce nr [...]. Decyzją ostateczną Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak [...] utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia [...] czerwca 2014 r., znak [...] umarzającą w całości postępowanie administracyjne w sprawie prawidłowości i legalności wykonania otworu okiennego i drzwiowego w budynku mieszkalno-gospodarczym znajdującym się na działce nr [...]. Organ przywołał treść art. 61a § 1 K.p.a. i na tej podstawie wywiódł o niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie, bowiem analizowana materia była już przedmiotem rozstrzygnięcia w wyżej wskazanych decyzjach. Pismem z dnia [...] listopada 2016 roku skarżąca wniosła zażalenie od powyższego orzeczenia, wskazując, że nie zgadza się z postanowieniem PINB. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r., znak [...] WWINB działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 123 § 1 w związku z art. 144 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu swojego orzeczenia organ II instancji przedstawił stan faktyczny sprawy, przywołał art. 61 § 1 K.p.a. oraz stwierdził, że w sprawie zachodzą wskazane w tym przepisie inne uzasadnione przyczyny niemożności wszczęcia postępowania. Organ odwoławczy powołał się na własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak [...] utrzymującą w mocy decyzję PINB z dnia [...] czerwca 2014 r., znak [...] o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia prawidłowości usytuowania otworu okiennego i otworu drzwiowego. Wskazał, że przedmiot postępowania toczącego się w 2014 r. jest tożsamy z przedmiotem postępowania, które toczyłoby się w razie wydania merytorycznego orzeczenia w sprawie. Podkreślił, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest jedynie aktem formalnym. Jednocześnie podjęcie jakiejkolwiek czynności kontrolnej przez organ nie jest równoznaczne z podjęciem postępowania administracyjnego, bowiem dopiero kwalifikowana zindywidualizowana norma kierowana do konkretnego adresata nadaje postępowaniu administracyjnemu charakter jurysdykcyjnego. Skarżąca w terminie prawem przewidzianym, pismem datowanym na dzień [...] stycznia 2017 r. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Poznaniu. W skardze strona wskazała, że w roku 2009 toczyło się postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy dla przedmiotowej działki nr [...] A. Ł. (ówcześnie właścicielem był jego ojciec – S. ). Już wtedy skarżąca składała sprzeciwy, w których wskazywała, że ściana analizowanego budynku znajdowała się w mniejszej odległości od sąsiedniej działki niż wymagane 4 m. Organ wydał jednak wnioskowaną decyzję o warunkach zabudowy, ponieważ działka nr [...] była wtedy drogą gminną. Następnie Sąd Rejonowy w S. stwierdził po przeprowadzonym postępowaniu nieprocesowym, że skarżąca wraz z mężem z dniem [...] stycznia 1985 roku nabyła prawo własności nieruchomości działki o numerze geodezyjnym [...]. Stwierdziła naruszenie jej prawa własności przez obecny stan rzeczy oraz uchybienie art. 222 § 2 Kodeksu cywilnego. W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o oddalenie skargi. Organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli jest postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r., znak [...] utrzymujące w mocy postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] listopada 2016 r., znak [...] odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie prawidłowości i legalności wykonania otworu okiennego i drzwiowego w budynku mieszkalno-gospodarczym, znajdującym się na działce nr [...] obr. ewid. W. O., gm. O.. Organy odmówiły wszczęcia postępowania administracyjnego ze względu na rozstrzygniętą uprzednio tożsamą sprawę, w ramach której organ I instancji w dniu [...] czerwca 2014 r. wydał decyzję umarzającą . postępowanie administracyjne w przedmiocie prawidłowości i legalności wykonania otworu okiennego i drzwiowego w przedmiotowym budynku, utrzymaną następnie w mocy przez organ odwoławczy rozstrzygnięciem z dnia [...] sierpnia 2014 r. Takowe stanowisko organów uznać należy za wadliwe. Przed przystąpieniem do szczegółowych rozważań dotyczących stanu faktycznego niniejszej sprawy przypomnieć należy w tym miejscu, iż organ administracji o ile podejrzewa, że postępowanie, którego wszczęcia domaga się strona zostało juz uprzednio zakończone inną decyzja ostateczną winien przeprowadzić szczegółową analizę, okoliczności związanych z podmiotową i przedmiotowa tożsamością spraw w ramach której porównałby obecnie rozpoznawane podanie z zakresem rozstrzygnięcia uprzedniej decyzji ostatecznej oraz zweryfikowałby czy i w jakim zakresie to wcześniejsze rozstrzygnięcie skutkuje powstaniem stanu tzw. powagi rzeczy osądzonej. Stosownie bowiem do art. 156 §1 pkt 3 K.p.a., jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest jej wydanie w sprawie, która uprzednio została rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. Art. 156 §1 pkt 3 K.p.a. spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji ostatecznej o której stanowi art. 16 §1 K.p.a. i jest emanacją zasady res iudicata. Znajduje on zastosowanie wówczas, gdy zaistnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno dwiema decyzjami administracyjnymi. Tożsamość sprawy występuje wtedy, gdy w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2011 r., s. 632, nb 38, Z. Janowicz, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999 r., s. 429-430, uw. 5). Gwoli wszechstronnego wyjaśnienia sprawy zauważyć w tym miejscu trzeba, że istnieć mogą pewne wątpliwości co do zakresu stosowania art. 156 §1 pkt 3 K.p.a. w przypadku orzeczenia o umorzeniu postępowania. Według jednej grupy poglądów decyzja taka stanowi przeszkodę do ponownego wydania decyzji w tej samej sprawie. I tak np. NSA w wyroku z dnia 23 stycznia 1998 r. sygn. akt III SA 103/97, publ. OSP 1/1999 orzekł: "decyzja rozstrzygająca co do istoty sprawę, w której decyzją ostateczną postępowanie umorzono, jest nieważna (art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a.). W wyroku z dnia 29 kwietnia 1998 r. sygn. akt l SA/Gd 1279/96 (LEX nr 35931) NSA stwierdził: "Przyjęta w procedurze administracyjna konstrukcja umorzenia postępowań w drodze decyzji powoduje, iż stabilność decyzji ostatecznej o umorzeniu postępowania korzysta z tej samej ochrony jak każda inna decyzja. Wzruszenie jej może nastąpić jedynie w jednym z nadzwyczajnych trybów przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, a nowa decyzja w tej samej sprawie wydana w zwyczajnym trybie zawsze musi spotkać się ze skutecznym zarzutem nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.)". Natomiast J. Borkowski (w:) Komentarz, 2004, uważa, że w przepisie art. 156 § 1 pkt. 3 K.p.a. chodzi o wydanie kolejno, jedna po drugiej, decyzji załatwiających sprawę co do jej istoty. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie należy przychylić się do poglądu wyrażonego przez NSA w wyżej powołanych wyrokach z dnia 23 stycznia 1998 r. i z dnia 29 kwietnia 1998 r., z tym jednak zastrzeżeniem, że w istocie decydującą kwestią będzie tożsamość spraw. Możliwa jest bowiem sytuacja, w której wydanie nowej decyzji merytorycznej w zwyczajnym trybie, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną o umorzeniu postępowania, gdy umorzenie nastąpiło ze względu na okoliczności przemijające lub miało charakter fakultatywny. W istocie więc decydują okoliczności umorzenia i charakter sprawy, (tak M. Jaśkowska, komentarz LEX 2013 do art. 156 k.p.a.). W sprawie zakończonej decyzją ostateczną WWINB z dnia [...] sierpnia 2014 r., w której umorzenie postępowania naprawczego było następstwem ustalenia przez organ nadzoru budowlanego, iż objęte nim roboty budowlane zrealizowane zostały legalnie 9zgodnei z ówcześnie obowiązującym prawem) uznać zatem trzeba, iż tego rodzaju decyzja umarzająca postępowanie stanowi przeszkodę do ponownego wydania decyzji w tej samej sprawie, to jest w sprawie tych samych co objęte nią robót budowlanych. Dalej wskazać należy, że zarówno orzecznictwo, jak i doktryna są zgodne co do tego, że tożsamość podmiotowa jest zachowana w przypadku, gdy w miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni, pod warunkiem że sprawa dotyczy praw i obowiązków strony o charakterze zbywalnym i dziedzicznym (por. R. A. Rychter, Res iudicata w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2014 , s 132-133 oraz cytowane tam orzeczenia NSA). Tożsamość przedmiotowa dotyczy zaś przedmiotu prowadzonego postępowania, na który składają się interesy prawne lub obowiązki, o których organ orzeka w określonym procesie, które następnie stają się prawem nabytym lub też obowiązkiem określonego podmiotu. Tożsamość przedmiotowa odnoszona jest do podstawy prawnej i faktycznej podjętego rozstrzygnięcia oraz do treści żądania strony (M. Jaśkowska, w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2011 r., s. 970-971, uw. 5; wyrok NSA z: 03.7.2012 r., II OSK 589/11, cbosa; 09.6.2010 r., II OSK 931/09, Lex nr 597967).Wydanie ostatecznej decyzji w danym trybie, uniemożliwia ponowne wydanie decyzji w tym samym trybie, dla tej samej strony, przez ten sam organ i na podstawie tożsamego stanu faktycznego. Tak określonym wymogom orzekające w sprawie organy nie sprostały. Zauważyć bowiem trzeba, że na gruncie niniejszej sprawy tożsamość podmiotowa nie budzi wątpliwości. Wprawdzie pomiędzy postępowaniem zakończonym decyzją umarzającą w 2014 roku a obecnie analizowanym występuje różnica w postaci właściciela budynku na działce o nr [...] (syn S. Ł. – A. Ł.), to jednak zmiana nie wpłynęła w żaden sposób na charakter prawa do nieruchomości. A. Ł. jest właścicielem badanej nieruchomości jako następca prawny jej uprzedniego a tym samym obie sprawy są tożsame podmiotowo. Jednakże dla oceny, czy wszczęcie postępowania naruszałoby zasadę res iudicata nie wystarcza ustalenie aktorów postępowania, bowiem niezbędne jest także porównanie zakresów przedmiotowych spraw. Z akt sprawy (w tym pisma skarżącej z dnia [...] listopada 2016 roku) wyraźnie wynika, że wniosek skarżącej dotyczył wszystkich otworów okiennych i drzwiowych w ścianie budynku inwestora położonej od strony należącej do skarżącej działki nr [...]. Jednocześnie z protokołu kontroli nr [...] oraz dołączonych do niego zdjęć i szkicu jednoznacznie wynika, że w ścianie kontrolowanego budynku usytuowanej w przybliżeniu równolegle do granicy z działką nr [...] znajdują się dwa otwory okienne o wymiarach odpowiednio 1,00 m x 0,7 m (w części gospodarczej budynku) i 1,25 m na 1,20 m (w części gospodarczej budynku) oraz otwór drzwiowy o wymiarach 2,00 m x 1,05 m (w części gospodarczej budynku) Z decyzji umarzającej postępowanie z dnia [...] czerwca 2014 r., na która powołały się organy obu instancji wynika zaś, że przedmiotem umorzonego postępowania było badanie legalności wykonania jednego otworu okiennego o wymiarach 1,18 m x 1,32 m oraz otworu drzwiowego o wymiarach 2,05 m x 1,00 m, przy czym otwór okienny miał doświetlać pokój mieszkalny, a otwór drzwiowy stanowić wejście do pomieszczenia gospodarskiego. Z powyższego wynika, że istniejący otwór okienny o wymiarach 1,00 m x 0,7 m w części gospodarczej budynku, a dokładniej okoliczności jego wykonania nie były przedmiotem badania organów nadzoru budowlanego w postępowaniu zakończonym decyzją umarzającą dnia [...] czerwca 2014 r. Co za tym idzie nie budzi w ocenie sądu wątpliwości, że zgodność z prawem wykonania otworu okiennego do pomieszczenia mieszkalnego i otworu drzwiowy były przedmiotem badania i rozstrzygnięcia w sprawie zakończonej w roku 2014, to jednocześnie ani PINB w S., ani WWINB nie odniosły się w żaden sposób do faktu, że złożone w październiku 2016 r. podanie skarżącej dotyczy również wykonania drugiego otworu okiennego doświetlającego pomieszczenie gospodarcze. Powyższe wskazuje, że zaskarżone postanowienie organu odwoławczego oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania nakładających na organy obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 i 77 § 1 K.p.a.) oraz z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów(art. 80 K.p.a.) polegającym na błędnym ustaleniu stanu faktycznego, co do tożsamości przedmiotu postępowania zakończonego decyzja om umorzeniu postępowania z dnia [...] czerwca 2014 r. i i treści żądania strony zgłoszonego w piśmie inicjującym postępowanie w niniejszej sprawie,, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy błędnie przyjmując tożsamość przedmiotu obu postępowań nie podjęły bowiem żadnych czynności w celu wyjaśnienia kluczowej w sprawie kwestii, czy mniejszy otwór okienny doświetlający pomieszczenie gospodarcze, który nie był przedmiotem rozstrzygnięcia z 2014 r., umarzającego postępowanie w sprawie prawidłowości i legalności usytuowania otworu okiennego i drzwiowego, został zrealizowany legalnie i czy nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania zmierzającego do doprowadzenia robót budowlanych związanych z wykonaniem tegoż otworu do stanu zgodnego z prawem. W ramach ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji przeprowadzi postępowanie zgodnie z wytycznymi zawartymi w niniejszym wyroku, w tym w szczególności zweryfikuje kwestie związane z legalnością wykonania przedmiotowego okna doświetlającego część gospodarczą budynku oraz rozstrzygnie o umorzeniu postępowania jedynie w takim, precyzyjnie wskazanym zakresie, który bezspornie pozostawał przedmiotem rozstrzygnięcia w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją WINB z dnia [...] sierpnia 2014 r. Nadto organ winien zrealizować wymogi określone w art. 9 K.p.a. stanowiącym, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz, że organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Powyższe oznacza konieczność udzielenia M. M. pouczenia o możliwościach prawnych wzruszenia decyzji ostatecznej umarzającej postępowanie w sprawie zbadania legalności wykonania otworu okiennego o wymiarach 1,18 m x 1,32 m oraz otworu drzwiowego o wymiarach 2,05 m x 1,00 m w ścianie budynku inwestora położonej od strony granicy z jej nieruchomością oraz uzyskania od niej stanowiska czy jej podanie z dnia [...] października 2016 r. stanowi w tym zakresie wniosek o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego zmierzającego do zweryfikowania decyzji ostatecznej z dnia [...] sierpnia 2014 r., a jeśli tak to jakiego. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II sentencji na podstawie art. 200 i art. 205 P.p.s.a.