II SA/Po 180/18

Dnia 13 czerwca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 czerwca 2018 roku sprawy ze skargi M. B. na postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 roku Nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę [...]- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: Inspektor Wojewódzki), na podstawie art. 59 § 2, art. 8 § 1 oraz art. 123 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), odmówił wnioskodawczyni M. B. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. (dalej: Inspektor Powiatowy) z dnia [...] października 2015 r. nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie obiektów budowlanych zlokalizowanych na działce nr [...], położonej w M. przy ul. [...], należącej do A. i S. N.. W uzasadnieniu Inspektor Wojewódzki wyjaśnił, że M. B. nie była stroną postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją Inspektora Powiatowego. Żadna zaś z osób zaliczona przez organ do kręgu stron nie wniosła od decyzji odwołania. Inspektor Wojewódzki powołując treść art. 58 k.p.a. podał, że uchybienie przez M. B. terminu do wniesienia odwołania (który dla stron postępowania minął w dniu 9 listopada 2015 r.) był związanie z faktem, że organ I instancji nie przesłał jej decyzji jako stronie. Kopię decyzji M. B. otrzymała w dniu 8 listopada 2017 r. i w dniu 10 listopada 2017 r. wniosła odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu. Ów wniosek uzasadniła w ten sposób, że nawet przy zachowaniu najwyższej staranności nie miała możliwości dochowania tego terminu. Zdaniem Inspektora Wojewódzkiego M. B. jako osobie pominiętej przez Inspektora Powiatowego w postępowaniu zakończonym wydaniem ww. decyzji nie przysługuje legitymacja do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji. W orzecznictwie przyjmuje się, że w przypadku strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w I instancji 14-dniowy termin do wniesienia odwołania liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Wówczas, jeżeli strona biorąca udział w postępowaniu wniosła odwołanie od decyzji, strona pozbawiona takiego udziału może wnieść odwołanie aż do chwili zapadnięcia decyzji organu odwoławczego (ostatecznej). Natomiast w sytuacji, gdy od decyzji I instancji nie wniesiono odwołania i decyzja ta stała się ostateczna na skutek upływu 14-dniowego terminu, osoba która nie brała udziału w postępowaniu nie ma prawa do wniesienia odwołania. Po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania, stronie pominiętej w postępowaniu przysługuje jedynie żądanie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jeśli bez własnej winy strona nie brała udziału w postępowaniu. W świetle powyższego Inspektor Wojewódzki uznał, że okoliczność, czy wnioskodawczyni przysługuje w istocie przymiot strony nie ma znaczenia dla rozpoznawanej sprawy, bowiem ocena taka może być dokonana jedynie w postępowaniu wznowieniowym opartym na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Decyzja ostateczna może być wzruszona jedynie w postępowaniu nadzwyczajnym, a takim jest postępowanie wznowieniowe. Brak doręczenia decyzji skutkuje w takiej sytuacji koniecznością odmownego załatwienia wniosku o przywrócenie terminu. Dlatego Inspektor Wojewódzki przedmiotowy wniosek M. B. rozpoznał odmownie. Wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższe postanowienie Inspektora Wojewódzkiego M. B. zarzuciła organowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego, podkreśliła niesłuszne pozbawienie jej udziału w postępowaniu przed organem I instancji i brak winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi Inspektor Wojewódzki wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach oceny, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Oznacza to, że kontrola sądowa sprawowana jest w granicach sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżonym orzeczeniem, a sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić każde dostrzeżone naruszenia prawa, o ile miało lub mogło mieć wpływ na jego treść. Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że decyzja wydana przez Inspektora Powiatowego z dnia 22 października 2015 r. nie została doręczona skarżącej. Decyzję tę doręczono zaś stronom postępowania – A. N. i S. N.. Zważyć należy, że administracyjne postępowanie odwoławcze, które oparte jest w pełni na zasadzie skargowości, może być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej polegającej na wniesieniu odwołania w ustawowo przewidzianym terminie. Zgodnie z treścią art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w I instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Stosownie zaś do treści art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustanie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Termin określony w tym przepisie jest terminem zawitym, a więc jego przekroczenie, i to niezależnie od przyczyn, które to spowodowały, powoduje bezskuteczność odwołania i rodzi po stronie organu administracji obowiązek stwierdzenia, w drodze postanowienia, uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W myśl bowiem art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Z art. 58 k.p.a. wynika zaś, że w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie należy wnieść w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Reasumując, w przypadku, gdy odwołanie zostało wniesione po upływie ustawowego terminu wraz z wnioskiem o przywrócenie uchybionego terminu, organ odwoławczy powinien w pierwszej kolejności wydać postanowienie w sprawie przywrócenia terminu. Nie ulega przy tym wątpliwości, że organ odwoławczy nie ma podstaw do rozpatrzenia odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, gdyż działanie takie stanowiłoby rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oznaczałoby to bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która korzysta na podstawie art. 16 § 1 k.p.a. z ochrony trwałości. Jak słusznie stwierdził Inspektor Wojewódzki, w doktrynie oraz orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że strona która nie brała udziału w postępowaniu może również wnieść odwołanie od decyzji wydanej przez organ I instancji (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 1999 r. IV SA 1758/97, wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2009 r. II OSK 505/08, wyrok WSA w Gliwicach z 30 lipca 2014 r. II SA/GL 520/14, wyrok NSA z dnia 24 listopada 2010 r. II OSK 1762/09, wyrok NSA z dnia 18 lipca 2014 r. II OSK 555/13, wyrok NSA z dnia 16 lipca 2014 r. I OSK 3151/12, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W takim przypadku termin 14 dni do wniesienia odwołania (art. 129 § 2 k.p.a.) dla tej osoby liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która w postępowaniu brała udział. W przypadku wielu stron uznaje się ponadto, że kończy się on z upływem terminu dla strony, której jako ostatniej doręczono decyzję. Trafnie też uznał organ odwoławczy, że po upływie terminu do wniesienia odwołania dla stron, którym doręczono decyzję, podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu może bronić skutecznie swego interesu prawnego jedynie poprzez żądanie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.. Taka droga obrony interesu prawnego przez stronę pozbawioną udziału w postępowaniu zapewnia jej poszanowanie zasady dwuinstancyjności (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2011). Jednocześnie w świetle zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz zasady obowiązku organów administracji publicznej udzielania informacji faktycznej i prawnej (art. 9 k.p.a.) w sytuacji, gdy skarżący, który nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym toczącym się przed organem I instancji, także w tym znaczeniu, że nie doręczono mu decyzji, podejmuje działania zmierzające do wyeliminowania z obrotu prawnego takiej decyzji, do obowiązków organu należy ustalenie jaka jest rzeczywista wola wnioskodawcy. W judykaturze zgodnie przyjmuje się, że organ administracji nie jest związany nawet podaną podstawą prawną żądania, a musi rozpoznać sprawę co do jej istoty, w świetle intencji autora dających się ustalić na podstawie całej treści pisma. Nie ma przy tym decydującego znaczenia również tytuł pisma, wobec czego organ obowiązany jest wyjaśnić rzeczywistą wolę skarżącego, także udzielając mu przy tym niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (por. wyroki NSA: z dnia 7 września 1994 r., III SA 1111/93, z dnia 17 września 1992 r., IV SA 949/92, z dnia 2 marca 1987 r., sygn. III SA 92/87, wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Warszawie z dnia 22 stycznia 2004 r. sygn. III SA 1503/03 i w Poznaniu z dnia 28 października 2009 r., sygn. II SA/Po 232/09, dostępne j.w.). Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że Inspektor Wojewódzki nie wyjaśnił rzeczywistej woli M. B., która nie wziąwszy udziału – jak twierdzi jako strona, lecz bez własnej winy - w postępowaniu zakończonym decyzją Inspektora Powiatowego z dnia [...] października 2015 r., pismami z dnia 8 listopada 2017 r. wniosła odwołanie od tej decyzji, jednocześnie żądając przywrócenia terminu do dokonania tej czynności. Organ II instancji stwierdziwszy, że nie doszło do doręczenia skarżącej decyzji organu I instancji wydanej przeszło 2 lata wcześniej, skonstatował, że nie przysługuje jej prawo złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, z uwagi właśnie na upływ terminu do wniesienia odwołania od decyzji I-instancyjnej przez strony, którym decyzję tę doręczono. Sąd pragnie zwrócić uwagę, że choć prawidłowo Inspektor Wojewódzki zważył, że po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania, stronie pominiętej w postępowaniu przysługuje jedynie żądanie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jeśli bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, to jednak organ nie rozważył, czy faktycznie M. B. w pismach zatytułowanych "odwołanie" i "wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania" nie żąda faktycznie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Inspektora Powiatowego z dnia 22 października 2015 r. W ocenie Sądu taka zaś właśnie była intencja skarżącej, która w pismach tych przywołała argumentację na rzecz uznania ją za stronę zakończonego postępowania, podała, że w postępowaniu tym nie brała jako strona udziału bez własnej winy, a nadto wyjaśniła, kiedy dowiedziała się o ww. decyzji. W tym stanie rzeczy nieuprawnione było potraktowanie wniosku skarżącej z dnia [...] listopada 2017r. jako żądania przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, gdy wyraźnie z jego treści wynika, że w rzeczywistości skarżąca zmierza do wznowienia postępowania z powodu pominięcia w nim jej udziału, bez jej winy. W rezultacie, dopuszczając się naruszenia zasad postępowania (art. 8 i art. 9 k.p.a.) organ odwoławczy, bezpodstawnie zastosował przepisy art. 59 § 2 i art. 58 § 1 k.p.a. odmawiając skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Nie przesądzając, czy wniosek skarżącej z dnia 8 listopada 2017 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Inspektora Powiatowego z dnia 22 października 2015 r. został wniesiony w terminie i czy był zasadny, Sąd zobowiązuje organ II instancji - jako związany oceną prawną wyrażoną w niniejszym wyroku i wskazaniami co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.), aby ów wniosek przekazał według właściwości organowi I instancji. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie (pkt I wyroku). Na podstawie zaś art. 200 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów sądowych tj. uiszczonego wpisu od skargi (pkt II wyroku).