II SA/Po 182/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2008 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia (...) nr (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) Nr (..,) , II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz skarżącej kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu wpisu oraz kwotę (...) zł (...) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego , III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E. Podrazik /-/ B. Drzazga /-/ W. Batorowicz Dnia (...) 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powiadomił E. S. oraz S. S. o wszczęciu postępowania w sprawie budowy, bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, zbiornika na zboże typu "BIN" na działce o nr ewidencyjnym (...), położonej w G. przy ul. (...), w gminie D. Postanowieniem z dnia (...) 2006 r., nr (...), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) wstrzymał budowę przedmiotowego obiektu budowlanego na wyżej wskazanej nieruchomości, oraz zobowiązał inwestorów E. S. oraz S. S., do przedłożenia do dnia (...) 2007 r. zaświadczenia Wójta Gminy D. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku uzyskania powyższego zaświadczenia do dostarczenia: • czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami . pozwoleniami oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, • oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane W uzasadnieniu swojego postanowienia organ wskazał, iż przedmiotowa inwestycja została wykonana w latach 2004 – 2005 bez uzyskania stosownej decyzji o pozwoleniu na budowę. Pismem z dnia (...) 2007 r. E. S. zwróciła się do PINB o przedłużenie terminu do uzupełnienia niezbędnej dokumentacji, wskazując, iż nie zakończone zostało jeszcze postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Jednocześnie w dniu (...) 2007 r. E. S. wniosła do PINB cztery egzemplarze projektu budowlanego oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością. W dniu (...) 2007 r. E. S. wystąpiła do Wójta Gminy D. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla budowy zbiornika na zboże typu BIN na przedmiotowej nieruchomości. Decyzją z dnia (...) 2007 r. Wójt Gminy D. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne z wniosku E. S. o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wójt wskazał, że wydanie powyższej decyzji jest niemożliwe ze względu na fakt zrealizowania przedmiotowej inwestycji oraz brak zgody sąsiada, K. R., na umiejscowienie inwestycji w bliskiej odległości z jego działką. Decyzja powyższa została uchylona i sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia (...) 2007 r. Ponownie rozpoznając sprawę Wójt Gminy D. decyzją z dnia (...) 2007 r., odmówił wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, podtrzymując, że jest ona niezgodna z przepisami dotyczącymi warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie poprzez zbyt bliską odległość od działki sąsiedniej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia (...) 2007 r. – po rozpatrzeniu odwołania E. S. – uchyliło decyzję Wójta z dnia (...) 2007 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę Wójt Gminy D. decyzją z dnia (...) 2007 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia (...) 2008 r. i sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Następnie postanowieniem z dnia (...) 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez E. S. od decyzji Wójta z dnia (...) 2007 r., decyzją z dnia (...) 2008 r. uchyliło decyzję własną z dnia (...) 2007 r., decyzją z dnia (...) 2008 r. stwierdziło nieważność decyzji Wójta z dnia (...) 2008 r. oraz decyzji własnej z dnia (...) 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia (...) 2007 r., nr (...), nakazał E. S. i S. S. rozbiórkę zbiornika typu "BIN" zlokalizowanego na działce o numerze ewidencyjnym (...) położonego w G., przy ul. (...), w gminie D. W uzasadnieniu swojej decyzji organ wskazał, iż z uwagi na wysokość zbiornika (8 metrów) nie zalicza się on do obiektów wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit d) ustawy Prawo budowlane i jego budowa wymagała uprzedniego otrzymania pozwolenia na budowę. Powyższy obiekt został wybudowany w latach 2004-2005. W związku z niezrealizowaniem wszystkich obowiązków wynikających z postanowienia z dnia (...) 2006 r., w szczególności nie doręczenia ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, PINB miał obowiązek wydania decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego zbiornika. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł, w imieniu E. S., jej pełnomocnik – radca prawny D. M. W uzasadnieniu swojego odwołania wskazał, iż pomimo jego ustanowienia w trakcie trwania postępowania przed organami pierwszej instancji, nie została mu doręczona zaskarżona decyzja. Ponadto działanie organów administracji w przedmiotowej sprawie wskazywało na naruszenie zasad pogłębiania zaufania obywateli do państwa oraz pogłębiania świadomości i kultury prawnej obywateli poprzez prowadzenie dwóch oddzielnych spraw administracyjnych (dotyczących przedmiotowego zbiornika oraz zmiany konstrukcji dachu budynku mieszkalnego) w sposób uniemożliwiający ich prawidłowe rozdzielenie oraz przez fakt nieprzedłużenia przez PINB terminu do wniesienia przez inwestora wskazanych dokumentów pomimo podjętych przez inwestora starań zmierzających do ich uzyskania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) 2007 r., nr (...), uchylił postanowienie z dnia (...) 2006 r. oraz decyzję PINB z dnia (...) 2007 r. Organ II instancji wskazał, iż PINB nieprawidłowo określił adresatów postanowienia z dnia (...) 2006 r. oraz decyzji z dnia (...) 2007 r. poprzez niedostateczne wyjaśnienie, kto był inwestorem przedmiotowej inwestycji i na kogo może zostać nałożony nakaz rozbiórki zbiornika na zboże. Ponadto organ II instancji przychylił się do twierdzeń pełnomocnika E. S., iż pomimo jego prawidłowego ustanowienia, decyzja z dnia (...) 2007 r. nie została mu doręczona, co stanowiło naruszenie przepisów procedury administracyjnej. Decyzją z dnia (...) 2007 r., nr (...), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo Budowlane, nakazał właścicielowi przedmiotowej nieruchomości – E. S. – rozbiórkę zbiornika na zboże typu "BIN" zlokalizowanego na działce o numerze ewidencyjnym (...), położonego w G., przy ul. (...), w gminie D.. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, iż zbiornik wybudowano w latach 2004-2005, bez uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przedmiotowa działka nie jest objęta obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie została także wydana dla niej decyzja ustalająca warunki zabudowy, która byłaby ostateczna w dniu wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Ponadto organ wskazał, iż zgodnie ze zgromadzonym materiałem dowodowym E. S. jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Od decyzji powyższej odwołał się pełnomocnik E. S. wskazując, iż PINB naruszył art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) poprzez niezawieszenie postępowania w przedmiocie budowy zbiornika na zboże do momentu wydania orzeczenia przez Sąd Rejonowy w P. w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości E. S. oraz K. R., co miało istotny wpływ na wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto, zdaniem odwołującego, PINB wydał zaskarżoną decyzję bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz bez zebrania i rozważenia całego materiału dowodowego. Decyzją z dnia (...) 2007 r., nr (...), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. utrzymał zaskarżoną decyzję z dnia (...) 2007 r. w mocy. Zdaniem organu II instancji z uwagi, iż dla przedmiotowej działki nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego konieczne było uzyskanie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Brak ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania administracyjnego, decyzji o warunkach zabudowy obligował PINB do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego zbiornika. Jednocześnie kwestia rozgraniczenia nieruchomości należącej do E. S. i K. R. nie miała wpływu na lokalizacje zbiornika typu "BIN", który w całości posadowiony został na działce nr (...) i nie stanowi ona tym samym zagadnienia wstępnego, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu pełnomocnik E. S.. Zdaniem skarżącej decyzja z dnia (...) 2007 r. jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia (...) 2007 r. zostały wydane w oparciu o brzmienie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, który w celu legalizacji samowoli budowlanej, nakazywał obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie wskazanych dokumentów, w tym zaświadczenia właściwego organu administracji o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Tymczasem, zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06 (Dz.U. z 2007 Nr 247, poz.1844), którym orzeczono o niezgodności przepisu art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. "b" i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji, dla legalizacji samowoli budowlanej wystarczające stało się przedstawienie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, niezależnie od momentu jej otrzymania. Ponadto skarżąca podtrzymała swoje twierdzenia, co do konieczności zawieszenia postępowania administracyjnego oraz niedostatecznego zebrania materiałów dowodowych w sprawie. W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazał się zasadna. Podstawą rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji były przepisy art. 48 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W myśl przepisu ustępu pierwszego tegoż artykułu, właściwy organ w drodze decyzji nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis ten odwołuje się jednak do ustępu drugiego art. 48, w którym uregulowano dopuszczalność legalizacji obiektu budowlanego wykonanego w warunkach samowoli budowlanej. Ustawodawca wprowadzając regulację zawartą w ustępie 2 art. 48 wskazanej ustawy, ustanowił więc priorytet procedury legalizacyjnej nad nakazem rozbiórki. W przedmiotowej sprawie w dacie wydawania decyzji przez organy obu instancji jednym z warunków legalizacji samowoli budowlanej z art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane była zgodność inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czego konsekwencją był obowiązek przedstawienia przez inwestora zaświadczenia organu gminy o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) 2007 r. wynika, iż swoje rozstrzygnięcia organy nadzoru budowlanego oparły na okoliczności, iż dla terenu inwestycji brak było obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania legalizacyjnego decyzji o warunkach zabudowy, co skutkowało orzeczeniem nakazu rozbiórki przedmiotowego zbiornika na zboże. Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Sąd zobligowany był uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06 (Dz.U. z 2007 Nr 247, poz.1844), którym orzeczono o niezgodności przepisu art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. "b" i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W konsekwencji wymienionego wyroku Trybunału Konstytucyjnego możliwe jest uzyskanie ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji zrealizowanej w ramach samowoli budowlanej w toku trwającego postępowania legalizacyjnego z art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Prawidłowe wezwanie skierowane do inwestora (właściciela obiektu) w trybie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane powinno więc dotyczyć przedstawienia – w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności przepisu ustawy z Konstytucją ma skutek ex tunc (skutkuje z mocą wsteczną) i zgodnie z art. 145a kpa jest podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego. Oparcie rozstrzygnięcia decyzji o przepis, którego sprzeczność z Konstytucją następnie stwierdził Trybunał Konstytucyjny, stanowi naruszenie prawa dające podstawę do uchylenia decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Podkreślić należy, iż dla zastosowania tego ostatniego przepisu nie ma znaczenia, że zgodnie z art. 145a § 2 kpa wznowienie postępowania z przyczyny określonej w paragrafie pierwszym tego przepisu następuje tylko na żądanie strony (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. II OSK 496/2005 wydany w analogicznej sytuacji z art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Z uwagi na przywołaną wyżej treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone przed organami nadzoru budowlanego, które domagały się dostarczenia ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania administracyjnego, decyzji ustalającej warunki zabudowy, prowadzone było w sposób błędny, naruszający obowiązujące przepisy prawa administracyjnego. Poza zakresem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie pozostaje kwestia ewentualnych skutków prawnych decyzji Wójta Gminy D. z dnia (...) 2007 r. odmawiającej skarżącej wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Podkreślić należy natomiast, iż w dacie orzekania przez organ I instancji (tj. (...) 2007 r.) i wydawania zaskarżonej decyzji WINB w P. (tj. (...) 2007 r.) decyzja Wójta z dnia (...) 2007 r. była wyeliminowana z obrotu prawnego, a postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie było zakończone decyzją ostateczną. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z dnia (...) 2007 r. wydane zostały z naruszeniem prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Wymienione wyżej decyzje należało więc uchylić. Ponownie rozpoznając sprawę organ nadzoru budowlanego powinien przeprowadzić postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, w szczególności nałożyć na skarżących obowiązek przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) 2007 r. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 wymienionej ustawy. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ E. Podrazik /-/ B. Drzazga /-/ W. Batorowicz