II SA/Po 182/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 lipca 2022 r. sprawy ze skargi S. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 lutego 2022 r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 17 grudnia 2021 r., nr [...], działając na podstawie art. 6 pkt 14, art. 8 ust. 1 pkt 2 i ust. 3, art. 14, art. 39 ust. 1 i 2 i art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268; dalej: "u.p.s."), § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2018r., poz. 1358), § 1 uchwały Nr 41 Rady Miasta Konina z dnia 30 stycznia 2019 r. w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania świadczenia pieniężnego w formie zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności dla osób i rodzin wymienionych w uchwale Nr 140 Rady Ministrów z 15 października 2018 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023 (Dz. Urz. Woj. Wlkp. poz. 1112), uchwały Nr 140 Rady Ministrów z 15 października 2018 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023 (MP z 2018 r., poz. 1007), upoważnienia Prezydenta Miasta K. do prowadzenia postępowania i wydawania decyzji administracyjnych z zakresu pomocy społecznej oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "K.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku złożonego w dniu 3 grudnia 2021 r. w sprawie przyznania zasiłku celowego na zakup żywności, odmówił S. H. przyznania pomocy w formie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup żywności (pkt 1) oraz odmówił S. H. przyznania specjalnego zasiłku celowego (pkt 2). W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że S. H. pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z córką, która posiada orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności. Jest zarejestrowany w PUP jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Dochód rodziny strony w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku stanowił dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł, dodatek energetyczny w wysokości [...] zł, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego w wysokości [...] zł, świadczenie z funduszu alimentacyjnego w wysokości [...] zł, zasiłek pielęgnacyjny w wysokości [...] zł, zasiłek rodzinny w wysokości [...] zł oraz wynagrodzenie za praktykę w wysokości [...] zł. Łączny dochód rodziny wynosił więc kwotę [...]zł, a na osobę w rodzinie kwotę [...]zł. Dalej organ I instancji wyjaśnił, że w myśl § 1 uchwały Nr 41 Rady Miasta Konina podwyższono kryterium dochodowe uprawniające osoby samotnie gospodarujące oraz osoby w rodzinie do świadczenia pieniężnego w formie zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności przyznawanego w ramach wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023 odpowiednio do wysokości 150% kwot kryteriów dochodowych, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.s., wobec czego kryterium dochodowe na osobę w rodzinie stanowi kwotę [...]zł. W związku z dochodem rodziny strony wynoszącym [...] zł na jedną osobę w rodzinie przekraczającym kryterium uprawniające do przyznania pomocy tj. [...] zł na osobę w rodzinie, odmówiono przyznania zasiłku celowego na żywność. W sytuacji rodziny strony nie dopatrzono się także szczególnych okoliczności do przyznania specjalnego zasiłku celowego lub celowego pod warunkiem częściowego lub całkowitego zwrotu. Organ I instancji podkreślił, że środki własne gminy jakimi dysponuje ośrodek w 2021 roku z przeznaczeniem przede wszystkim na przyznawanie zasiłków celowych, specjalnych zasiłków celowych, zasiłków celowych na zakup żywności i posiłków w ramach wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" stanowią kwotę [...]zł . W 2020 roku wpłynęło 10496 wniosków o przyznanie różnych świadczeń z pomocy społecznej, co średnio miesięcznie stanowiło około 875 wniosków (w większości jeden wniosek zawierał trzy formy pomocy np. zasiłek okresowy, zasiłek celowy i zasiłek celowy na zakup żywności). Jak z powyższego wynika, ośrodek posiada środki finansowe w rozmiarze pozwalającym jedynie na zaspokojenie najbardziej uzasadnionych potrzeb podopiecznych. Przyznając pomoc w formie zasiłków celowych musi mieć na uwadze wszystkich uprawnionych do pomocy mieszkańców gminy. W odwołaniu z dnia 12 stycznia 2022 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego S. H. wskazał, że w poprzednich miesiącach aż do września 2021 r. otrzymywał zasiłek celowy specjalny na zakup żywności w kwocie [...]zł. Podniósł, że córka jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, odwołujący choruje na cukrzycę, nadciśnienie, zwyrodnienie kręgosłupa i oczekuje na komisję w celu uzyskania orzeczenia o niepełnosprawności. W tym miesiącu kończy się świadczenie wychowawcze 500 +. Przy drożejących cenach utrzymania mieszkania i żywności ciężko jest przeżyć cały miesiąc i brakuje na lekarstwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 10 lutego 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji co do przekraczania przez odwołującego kryterium dochodowego uprawniającego do otrzymania zasiłku celowego na zakup żywności. Następnie organ odwoławczy wskazał, że przekroczenie kryterium dochodowego obligowało organ I instancji do rozpatrzenia wniosku strony w kontekście przyznania specjalnego zasiłku celowego, czyli formy pomocy uregulowanej w art. 41 pkt 1 u.p.s. Wedle tej regulacji w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że przyznanie świadczenia w tej formie ma charakter wyjątkowy, bowiem nie jest ograniczone limitem dochodu określonym w art. 8 u.p.s. O możliwości przyznania specjalnego zasiłku celowego decyduje wyłącznie zaistnienie nadzwyczajnych okoliczności w sytuacji życiowej strony. Należy przyjąć, że specjalny zasiłek celowy winien być traktowany jako wyjątkowa, szczególna pomoc doraźna na konkretny cel bytowy w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód wnioskodawcy przekracza ustawowe kryterium dochodowe, a jednocześnie nie jest możliwe uzyskanie potrzebnych środków w ramach własnych działań strony i zwyczajnych świadczeń z pomocy społecznej. Kolegium podkreśliło także, że pomoc społeczna ma charakter subsydiarny i ma na celu pomoc w przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej beneficjenta. Z materiału aktowego sprawy wynika, że sytuacja życiowa strony nie uległa w czasie poprzedzającym złożenie wniosku znacznemu pogorszeniu, bowiem nie odbiega w sposób znaczący od dotychczasowej. W ocenie organu odwoławczego instancji sytuacja strony nie należy do szczególnie uzasadnionych, wyjątkowych. Strona jest osobą młodą mającą [...] lat i nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności. Strona może podjąć pracę chociażby dorywczą. Ponadto z akt sprawy nie wynika, aby w ostatnim czasie pogorszeniu uległa sytuacja zdrowotna, by można uznać sytuację strony za szczególną, niecodzienną i wymagającą do udzielania pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego. W związku z tym potrzeby egzystencjalne strony nie były w żaden sposób zagrożone. Nie bez znaczenia jest też, że strona nie wykazała nadzwyczajnych i szczególnych okoliczności uzasadniających przyznanie jej pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego. W skardze z dnia 17 lutego 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu S. H. powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu. Podkreślił, że nie pobiera już świadczenia 500 +. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej wskazano. Kontroli Sądu poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 lutego 2022 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 17 grudnia 2021 r., nr [...], o odmowie przyznania S. H. zasiłku celowego na zakup żywności oraz specjalnego zasiłku celowego. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowi art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., zgodnie z którym w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Z przepisów ustawy o pomocy społecznej wynika jednak, że przyznanie wnioskodawcy zasiłku celowego uzależnione jest od spełnienia określonego przepisami kryterium dochodowego. Kryterium to jest każdorazowo określane w przepisach rozporządzenia wykonawczego wydanego w oparciu o art. 9 ust. 8 u.p.s. i może zostać podwyższone przez radę gminy w drodze uchwały, na mocy art. 8 ust. 2 u.p.s. Z uzasadnień wydanych w sprawie rozstrzygnięć wynika, że organ tak pierwszej, jak i drugiej instancji uznał, że skarżący przekracza kryterium dochodowe uprawniające do otrzymania zasiłku celowego na zakup żywności. O ile przy tym na etapie postępowania przed organem I instancji stanowisko to było prawidłowe, to z uwagi na specyficzne uwarunkowania faktyczne i prawne niniejszej sprawy – do których omawiania Sąd przystąpi w dalszej części uzasadnienia – stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie było co najmniej przedwczesne. W kontekście powyższego podkreślenia wymaga, że w dniu wydawania decyzji przez organ I instancji obowiązywały przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1358). Zgodnie z § 1 pkt 1 lit. a i b tego rozporządzenia, kryterium dochodowe do przyznania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej dla osoby samotnie gospodarującej wynosiło 701 zł, natomiast dla osoby w rodzinie wynosiło 528 zł. Kryterium to – zgodnie z § 1 uchwały nr 41 Rady Miasta Konina z dnia 30 stycznia 2019 roku w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania świadczenia pieniężnego w formie zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności dla osób i rodzin wymienionych w Uchwale Nr 140 Rady Ministrów z dnia 15 października 2018 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019 – 2023 (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z dnia 1 lutego 2019 r., poz. 1112) – w odniesieniu do zasiłku celowego na zakup żywności zostało podwyższone odpowiednio do wysokości 150% tych kwot. Kryterium dochodowe dla osób ubiegających się o przyznanie zasiłku celowego na zakup żywności wynosiło więc odpowiednio 1051,50 zł dla osoby samotnie gospodarującej i 792 zł dla osoby w rodzinie. Ustalony przez organ I instancji dochód skarżącego w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wynosił natomiast kwotę [...]zł na osobę w rodzinie, co wykluczało przyznanie skarżącemu zasiłku celowego na zakup żywności w oparciu o art. 39 ust. 1 u.p.s. Choć przy tym w aktach sprawy brak jest decyzji przyznającej skarżącemu dodatek energetyczny w wysokości [...] zł, to nawet przyjęcie, że skarżący go nie otrzymuje, nie wpłynęłoby na prawidłowość stanowiska, że skarżący w istocie na etapie postępowania przed organem I instancji nie spełniał przesłanek do przyznania zasiłku celowego. Tym niemniej, organowi odwoławczemu umknęło, że w dniu 1 stycznia 2022 r., a więc przed datą wydania zaskarżonej decyzji, weszły w życie przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2021 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 1296) (choć bowiem organ odwoławczy powołał przepisy tego rozporządzenia jako podstawę prawną w sentencji zaskarżonej decyzji, w treści decyzji zacytował przepisy poprzedzającego go rozporządzenia). Aktualnie, zgodnie z § 1 pkt 1 lit. a i b tego rozporządzenia, kryterium dochodowe do przyznania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 776 zł, natomiast dla osoby w rodzinie wynosił 600 zł. Po podwyższeniu tych kwot do 150 % stosownie do § 1 wspomnianej powyżej uchwały nr 41 Rady Miasta Konina, kryterium dochodowe dla osób ubiegających się o przyznanie zasiłku celowego na zakup żywności wynosi więc odpowiednio 1164 zł dla osoby samotnie gospodarującej i 900 zł dla osoby w rodzinie. Przy wzięciu pod uwagę przepisów Rozporządzenia z dnia 14 lipca 2021 r., skarżący nie przekraczałby więc kryterium dochodowego uprawniającego go do otrzymania zasiłku celowego na zakup żywności. O ile przy tym zasadą jest uwzględnianie kryterium dochodowego aktualnego na dzień wydawania decyzji przez organ I instancji, to nie sposób nie zauważyć, że zasadna ta powinna zostać zweryfikowana w realiach rozpoznawanej sprawy. Sąd z urzędu posiada bowiem wiedzę, że organy pomocowe, w tym także Prezydent Miasta K. , utrwaliły praktykę wydawania decyzji w przedmiocie przyznania zasiłku celowego na zakup żywności awansem za okres trzech kolejnych miesięcy. O ile przy tym praktyka ta – niewłaściwa w kontekście art. 106 ust. 3 u.p.s. – nie ma wpływu na sytuację wnioskodawców w przypadku wydania decyzji pozytywnej, to niewątpliwie może mieć wpływ na sytuację wnioskodawców w przypadku wydania decyzji negatywnej. Wnioskodawcy, który wcześniej otrzymywali pomoc z ośrodka mogą bowiem pozostawać w błędnym przeświadczeniu, że decyzja odmowna także obejmuje swoim zakresem okres trzech kolejnych miesięcy. Tymczasem choć zgodnie z art. 106 ust. 3 zdanie pierwsze u.p.s., świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją, z zastrzeżeniem ust. 7-11, to w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednoznacznie wskazuje się, że przepis art. 106 ust. 3 u.p.s. odnosi się jedynie do świadczeń, których naturą jest periodyczność i które przyznawane są, a następnie wypłacane (udostępniane), w wymiarze miesięcznym. Ustawodawca posłużył się w nim zwrotem "miesiąc kalendarzowy". Sformułowanie to jednoznacznie wyznacza okres, za który przysługuje świadczenie pieniężne, a zatem zwrot ten odnosi się do wszystkich świadczeń pieniężnych przyznawanych na podstawie ustawy o pomocy społecznej, jednakże w praktyce ma zastosowanie do świadczeń okresowych, a nie do zasiłków celowych, ukierunkowanych na zaspokojenie określonej potrzeby występującej w danym momencie. Mając powyższe na uwadze, powołany przepis nie może stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia organów w sprawie rozpoznania wniosku w zakresie odnoszącym się do przyznania pomocy w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na żywność (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 340/19 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika z treści art. 39 u.p.s., zasiłek celowy ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel bytowy. Nie jest to zatem świadczenie przyznawane "za okres". Nie ma do niego zastosowania przepis art. 106 ust. 3 u.p.s. Zasiłek ten winien być przyznany z uwzględnieniem okoliczności sprawy, potrzeb wnioskodawcy w kontekście wsparcia w przezwyciężeniu trudności życiowych i możliwości jakimi dysponują organy pomocowe (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt II SA/Po 616/16). Stosowanie praktyki przyznawania zasiłków celowych i specjalnych zasiłków celowych na zakup żywności w okresie trzech kolejnych miesięcy przez Prezydenta Miasta K. pośrednio potwierdza przy tym treść wniosku wszczynającego postępowanie z dnia 3 grudnia 2021 r. o przyznanie specjalnego zasiłku celowego na zakup żywności, w którym skarżący wskazał, że "w miesiącu październiku pomoc została mi odmówiona, w listopadzie w ogóle nie składałem wniosku ponieważ wcześniej w innych miesiącach tego roku pomoc była mi przyznawana na 3 miesiące po złożeniu wniosku na żywność" (k. nienumerowana akt adm.). Z treści odwołania wynika przy tym, że do września 2021 r. skarżący pobierał specjalny zasiłek celowy. Z dużą dozą prawdopodobieństwa można domniemywać więc, że składając wniosek w dniu 3 grudnia 2021 r. skarżący oczekiwał, że zostanie on rozpatrzony jako wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku celowego na zakup żywności na okres kolejnych trzech miesięcy. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w sytuacji, w której dotychczasowa, nieprawidłowa praktyka organu I instancji doprowadziła do wystąpienia negatywnych skutków po stronie skarżącego (który uznawał, że odmowa przyznania zasiłku w październiku 2021 r. wyklucza jego otrzymanie także w listopadzie i grudniu), organ odwoławczy działając w zgodzie z art. 7 i art. 8 § 1 K.p.a. winien był rozważyć, czy wniosek skarżącego nie mógłby zostać potraktowany jako wniosek o przyznanie zasiłku celowego na zakup żywności na trzy kolejne miesiące i rozważyć, czy skarżącemu nie przysługiwałby zasiłek celowy na zakup żywności w styczniu i lutym 2022 r., skoro w dniu 1 stycznia 2022 r. weszły w życie przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2021 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 1296). Odnosząc się do treści odwołania i skargi należy wyjaśnić skarżącemu, że ani organ I instancji ani organ odwoławczy przy obliczaniu miesięcznego dochodu rodziny nie wziął pod uwagę dochodów z tytułu świadczenia wychowawczego (tzw. 500+), wobec czego utrata tego świadczenia z powodu uzyskania przez córkę skarżącego pełnoletności nie miała wpływu na ocenę spełnienia w sprawie przesłanki kryterium dochodowego uprawniającego do otrzymania zasiłku celowego. Okoliczność utraty świadczenia wychowawczego nie stanowiła także o wystąpieniu w sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 41 u.p.s., albowiem skarżący mógł liczyć się z jego utratą w sytuacji uzyskania przez jego córkę pełnoletniości. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 lutego 2022 r., nr [...], albowiem została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 8 § 1 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie prowadząc postępowanie organ odwoławczy ustali, czy skarżący złożył wnioski o przyznanie zasiłku celowego na zakup żywności w miesiącu styczniu i/lub lutym 2022 r., a także czy organ I instancji wydał decyzje przyznające lub odmawiające skarżącemu przyznania zasiłku celowego na zakup żywności w tych miesiącach. Jeśli okaże się, że organ I instancji nie wydał rozstrzygnięć w tym przedmiocie, organ odwoławczy potraktuje wniosek skarżącego z dnia 3 grudnia 2021 r. jako wniosek o przyznanie zasiłku celowego na zakup żywności w trzech miesiącach –grudniu 2021 r., styczniu 2022 r. i lutym 2022 r., a rozstrzygnięcie organu I instancji jako decyzję odmawiającą przyznania skarżącemu zasiłku celowego na zakup żywności w tych miesiącach. Orzekając co do istoty sprawy w zakresie stycznia i lutego 2022 r. organ odwoławczy weźmie pod uwagę, że w dniu 1 stycznia 2022 r. weszły w życie przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2021 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 1296). Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy pkt XVI zarządzenia zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z dnia 17 marca 2022 r. wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095).