II SA/Po 1825/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant ref. staż. Kamila Kozłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2005r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Poznaniu H.G. sprawy ze skargi E. i J.L. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2002r. Nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę 10zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu wpisu oraz kwotę 255zł (dwieście pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego; III. określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. /-/B. Drzazga /-/A. Łaskarzewska /-/B. Kamieńska Dnia [...] maja 2002r. B. P. złożył w Powiatowym Inspektoracie pismo z wnioskiem o ustalenie, czy roboty prowadzone na posesji należącej do Państwa L., polegające na podwyższeniu ściany, budowie szczytów, przebudowie konstrukcji dachu są zgodne z wymogami prawa budowlanego, nie spowodują utrudnień w użytkowaniu jego budynku. Poinformował, że w trakcie robót doszło do katastrofy budowlanej, zawalił się szczyt budynku. Dnia [...] maja 2002r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. sporządził notatkę służbową o treści następującej: "W dniu [...] maja 2002r. w trakcie przeprowadzenia wizji lokalnej na posesjach numer [...] i [...] przy ulicy [...] w R. stwierdzono, że inwestorzy L. E., J. na posesji nr [...] prowadzą roboty budowlane polegające na przebudowie dachu". Dnia [...] maja 2002r. Starosta Powiatowy w Z. decyzją numer [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę E. i J. L. dla inwestycji obejmującej przebudowę dachu z płaskiego na stromy na istniejącym budynku mieszkalnym na terenie działki nr [...], położonej przy ul. [...] w R. Dnia 09 maja 2002r. decyzję w imieniu inwestora odebrał projektant. Dnia 14 maja decyzję doręczono S.J. Dnia 22 maja 2002r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem numer [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych dotyczących nadbudowy budynku mieszkalnego wykonywanych przez E. i J. L. Dnia 24 maja 2002r. do Starostwa Powiatowego w Z. wpłynęło zawiadomienie podpisane przez E. L., że w dniu 22 maja 2002r. przystępuje do robót budowlanych związanych ze zmianą dachu nad budynkiem mieszkalnym (z płaskiego na stromy). Jednocześnie poinformowała, że na roboty te uzyskała pozwolenie na budowę wydane przez Starostwo Powiatowe w Z. dnia [...] maja 2002r. W dniu [...] czerwca 2002r. dokonano oględzin na posesji w R. przy ul. [...]. Ustalono, że inwestor E. i J. L. legitymują się decyzją pozwolenia na budowę z dnia [...] maja 2002r. Przystąpienie do robót zgłoszono dnia 24 maja 2002r. Obowiązki kierownika budowy pełni S.R. Roboty budowlane rozpoczęto wg wpisu do dziennika 23 maja 2002r. Dziennik budowy nosi nr [...] z dnia 20 maja 2002r. Stwierdzono, że pokryto dachówką konstrukcję dachu w 80% (brak dachówki przy kominach). Roboty nad przybudówką nie rozpoczęto, wysokość ścianki kolankowej wynosi 80cm od płyty stropowej. Dnia [...] czerwca 2002r. inwestorzy E. L., J. L. złożyli w Wojewódzkim Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w G. kopię strony drugiej dziennika budowy z wpisami z dnia 23 i 24 maja 2002r. dokonanymi przez inżyniera S.R., oświadczenia ostatnio wymienionego z dnia [...] czerwca 2002r. Dnia 29 maja 2002r. E. L., J. L. złożyli zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 22 maja 2002r. Zażądali uchylenia zaskarżonego postanowienia. Żądający podnieśli, że organ błędnie oznaczył zakres przedmiotowy postanowienia. Decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczy "przebudowy" dachu. Sentencja zaskarżonego postanowienia odnosi się do "nadbudowy" dachu, a zatem stanu faktycznie nieistniejącego. W dziedzinie prawa budowlanego pojęcie "przebudowy", "nadbudowy" odnoszą się do różnego rodzaju robót budowlanych i nie mogą być ze sobą utożsamiane i mylone. Postanowienie z dnia 22 maja 2002r. pozbawione jest zatem faktycznej podstawy i jako takie nie może egzystować. Kolejnym argumentem przemawiającym za koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia jest jego sprzeczność z przepisem art. 50 ust. 2 prawa budowlanego. Organ nie orzekł o niezbędnych zabezpieczeniach. Postanowienie to z chwilą uprawomocnienia się decyzji o pozwoleniu stało się bezprzedmiotowe. W przedmiotowej sprawie ponadto nie ustalono ponad wszelką wątpliwość kiedy roboty rozpoczęto. Zgodnie bowiem z informacjami zawartymi w dzienniku budowy do "przebudowy" dachu przystąpiono dnia 23 maja 2002r. Okoliczności, że wcześniej mogły być wykonywane prace przygotowawcze, polegające na zniwelowaniu górnej warstwy dachu nie stanowi przeszkody do uznania, że postanowienie o wstrzymaniu robót z dnia 22 maja 2002r. zostało wydane niezgodnie z prawem. Etap przygotowania nie stanowi wykonania robót budowlanych. Dnia [...] czerwca 2002r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem numer [...] uchylił postanowienie organu I instancji dot. podstawy prawnej określając ją w art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2, w pozostałej części zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy. W uzasadnieniu zreferował treść kolejno wpływających po sobie pism od stron. Powtórzył treść notatki wydanej z dnia [...] maja 2002r. Wywiódł, iż inwestor powiatowy dokonując oględzin dnia [...] czerwca 2002r. ustalił, że inwestor rozpoczął roboty budowlane 23 maja 2002r. wg wpisu do dziennika. Organ odwoławczy podkreślił, że analiza toku postępowania przeprowadzonego przez Powiatowego Inspektora wykazała, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Bezspornym jest fakt rozpoczęcia robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę (adnotacje służbowe - [...] maja 2002r.). Inwestor rozpoczął "przebudowę" przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Dokonanie zgłoszenia rozpoczęcia robót nastąpiło w dniu otrzymania zaskarżonego postanowienia. Zdaniem organu II instancji z akt sprawy wynika, że roboty budowlane były prowadzone w sposób zagrażający bezpieczeństwu ludzi i mienia. Świadczy o tym pismo sąsiada B. P. informujące o zawaleniu się wybudowanego szczytu budynku. Zachodziły zatem podstawy do wstrzymania robót. Organ II instancji podkreślił także, że przed wydaniem ostatecznej decyzji w trybie art. 51 prawa budowlanego organ I instancji zbada wszystkie okoliczności faktyczne, konieczne do stworzenia rzeczywistego obrazu i uzyskanie podstawy do trafnego zastosowania przepisu prawa przy jednoczesnym orzeczeniu klasyfikacji wykonanych robót w rozumieniu prawa budowlanego. Zarzuty podniesione w zażaleniu powiatowy organ nadzoru winien wyjaśnić w toku dalej prowadzonego postępowania. W trybie nadzoru zauważono, że w zaskarżonym postanowieniu brak jest określenia, czy występują przyczyny do określenia niezbędnych zabezpieczeń. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyli E. L., J. L. Zarzucili zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w postaci art. 77 § 1 kpa, 78 § 1 kpa, 80 kpa, 107 § 3 kpa w związku z art. 126 kpa poprzez nie rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego, a w szczególności nie uwzględnienie żądania strony przeprowadzenia dowodów złożonych przy piśmie z dnia [...] czerwca 2002r. skierowanym do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na obrazie przepisów art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy prawa budowlanego polegające na uznaniu, iż stanowią one podstawę prawną wstrzymania robót budowlanych w niniejszej sprawie. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia względnie o jego uchylenie. Błędnie zdaniem skarżących organ II instancji uznał, że roboty budowlane prowadzone były bez żadnej, nawet nieostatecznej decyzji w sprawie. Materiał dowodowy nie pozwala na powyższe rozważanie. Organ II instancji błędnie ustalił charakter wykonywanych prac. Nie ustosunkował się do przedstawionych w tym względzie dokumentów, złożonych przez inwestorów oświadczeń. Dokonana przez organ administracji ocena dowodów była więc dowolna. W przedmiotowej sprawie, w ocenie skarżących art. 50 nie mógł mieć zastosowania gdyż prowadzone prace stanowiły w istocie "przebudowę", która składa się na pojęcie "budowy" w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. Prawo budowlane. Przepis art. 50 nie ma zastosowania do tego rodzaju prac. Brak też jest podstaw do zastosowania art. 48 cytowanego prawa, gdyż w chwili podjęcia robót inwestorzy legitymowali się pozwoleniem na budowę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Podkreślił, że po ponownym przeanalizowaniu akt sprawy nie dopatrzył się przesłanek do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. I tak wbrew stanowisku organów obydwu instancji materiał zgromadzony w sprawie nie był dostateczny do wydania postanowienia w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. 00.106.1126 ze zm.). Zgodnie z powyższym przepisem w przypadkach innych niż określone w art. 48 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych, wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia, lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 odnosi się więc do robót budowlanych nie będących budową. Zgodnie z art. 3 pkt 7 będą to prace polegające na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Do zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 niezbędne jest zatem precyzyjne ustalenie charakteru wykonywanych prac. Materiał zgromadzony w sprawie przez organy obydwu instancji nie wyjaśnia tych wątpliwości. Organ I instancji postanowienie swe oparł na znajdujących się w aktach sprawy dokumentach w postaci notatki urzędowej z dnia [...] maja 2002r., decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2002r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielający pozwolenia na budowę E., J. L. Notatka, która stanowić miała zapis przeprowadzonej wizji posługuje się jedynie pojęciem "przebudowy" dachu. Nie wyjaśniono na czym te roboty polegały. Powyższe sformułowanie bez szczegółowych wyjaśnień nie jest wystarczającym, by na jego podstawie decydować o konieczności zastosowania art. 50 ust. 1 prawa budowlanego. Wprawdzie do czasu wydania decyzji przez organ II instancji materiał dowodowy został wzbogacony w tym między innymi o: - kopie strony drugiej Dziennika budowy; - pisemne oświadczenie inż. S.R. - kierownika budowy; - kopii dokumentacji zakupu materiałów budowlanych, jednak organ odwoławczy zaniechał w swej decyzji wyczerpującego ustosunkowania się do zgromadzonych dowodów. Błędnie wywiódł, że brak takiej konieczności na obecnym etapie postępowania. Nie podjął się rozważań w kontekście zakresu przedmiotowego przepisu - art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2. Organ odwoławczy rozważanie co do zaistnienia stanu zagrożenia bezpieczeństwa mienia i ludzi ograniczył do przyjęcia faktu ich wystąpienia. Podstawą ustaleń uczynił jedynie oświadczenie sąsiada - B. P., który poinformował o zawaleniu się szczytu budynku. W aktach brak jakichkolwiek innych dowodów w tym względzie. Powyższe czyni kontrolę sądowoadministracyjną za niemożliwą do przeprowadzenia. Za niedostateczne w świetle art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 prawa budowlanego uznać należy także ustalenia i rozważenia co do terminu rozpoczęcia robót. Organ II instancji wbrew obowiązkowi nie ustosunkował się do zgromadzonych w sprawie dowodów. Nie poddał ocenie informacji wynikającej z notatki wydanej z dnia [...] maja 2002r. w odniesieniu do przedstawionych przez inwestora już po 22 maja 2002r. (data postanowienia o wstrzymaniu robót) dokumentów w postaci strony z dziennika budowy, pisemnych oświadczeń kierownika budowy, czy stanowiska samego inwestora wynikającego z pisma. Powyższe jest niezbędne, gdy zważy się, iż przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 prawa budowlanego ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy prace trwają w chwili rozstrzygania na jego podstawie. Działania organów obydwu instancji w niniejszej sprawie naruszają przepisy postępowania z art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 kpa. Powyżej opisane naruszenia prawa materialnego oraz procedury wyczerpują przesłanki przepisu art. 145 § 1 pkt 1 ppkt "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 (w skrócie u.p.s.a.). Stąd uchyleniu ulec musiało zaskarżone postanowienie i dlatego orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji poczyni szczegółowe ustalenia i rozważania co do zaistnienia przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 prawa budowlanego, w zakresie rodzaju prowadzonych robót budowlanych, daty rozpoczęcia prac, stanu zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Stosownie do ich wyniku rozstrzygnie. Jak w punkcie II orzeczono na zasadzie art. 200 u.p.s.a. Jak w punkcie III w oparciu o art. 152 u.p.s.a. W sprawie zastosowano także przepisy art. 97 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). /-/B. Drzazga /-/A. Łaskarzewska /-/B. Kamieńska kk