II SA/Po 183/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2012 r. sprawy ze skargi H. I., D. R., Z. I., E. I., A. I., R. I. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania; I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2011 r. nr [...], II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 100,- (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych oraz na rzecz skarżącej H. I. kwotę 240,- (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Postanowieniem z dnia [...] 2011r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) Dz. U. nr 98, poz. 1071 ze zm. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wykonania robót budowlanych, polegających na budowie przyłączy: wodno-kanalizacyjnego oraz elektroenergetycznego, których inwestorem jest: Pani M. L. oraz Pan M. L., których trasa przebiega przez działkę gruntu oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków - prowadzonej przez Starostę K. - numerem [...], w miejscowości Ż., w gminie Ś., stanowiącej własność wnioskodawców. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, iż zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane (dalej: p.b.) Dz. U. z 2010r. nr 243, poz. 1623 ze zm., budowa przyłącza energetycznego i wodociągowego nie wymaga pozwolenia na budowę, lecz jedynie zgłoszenia budowy właściwemu organowi administracji architektoniczno – budowlanej , (art. 30 ust. 1 pkt 1a p.b.) z zastrzeżeniem art. 29 a p.b. Art. 29a ust. 1 i ust. 2 p.b. daje możliwość inwestorowi skorzystania z trybu alternatywnego i zamiast dokonywać zgłoszenia inwestor może sporządzić plan sytuacyjny na kopii aktualnej mapy zasadniczej, która zostanie przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Inwestor z tego trybu alternatywnego skorzystał i wywiązał się z przewidzianych obowiązków. W tym stanie rzeczy organ nie znalazł podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego. Na postanowienie powyższe zażalenie złożyli H. I., D. R., Z. I., E. I., A. I., R. I., podnosząc, iż inwestor M. L. lekceważąc prawo własności samowolnie dokonał poprowadzenia mediów działając na szkodę wszystkich współwłaścicieli działki nr [...], przez co niezasadnie ją obciążył, co nie może korzystać z żadnej ochrony prawnej. Postanowieniem z dnia [...] 2012r. nr [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy, wskazując w uzasadnieniu, iż materialnoprawną podstawą działania organów nadzoru budowlanego są przepisy ustawy prawo budowlane, a zatem zagadnienie budowy przedmiotowych przyłączy leży poza zakresem kompetencji organów nadzoru budowlanego. W tym stanie rzeczy nie zachodzi żadna przesłanka prowadzenia postępowania administracyjnego. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli H. I., D. R., Z. I., E. I., A. I., R. I., zarzucając: - naruszenie przepisu art. 29 ust. 1 pkt 20 p.b., poprzez błędne jego zastosowanie, które miało istotny wpływ na jego wynik; - obrazę przepisów postępowania to jest art. 107 § 3 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak należytego odniesienia się do okoliczności przemawiających za koniecznością wyjaśnienia i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, co uniemożliwia kontrolę sądową wydanej decyzji. - naruszenia art. 7 i 8 k.p.a. W konkluzji skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, iż działalność inwestora dotyczyła rozbudowy sieci, co wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, nadto organy nie wykazały, że przyłącze wodnokanalizacyjne zawiera się w katalogu przyłączeń wskazanych w przepisie art. 29 ust. 1 pkt 20 p.b. a wykładnia gramatyczna tego przepisu takiego przyłącza nie przewiduje. Skarżący podnieśli również, iż uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie spełnia wymogów wskazanych w art. 107 k.p.a. organ arbitralnie przyjął, że przedmiot działalności inwestora stanowiły przyłącza, nie wyjaśniono podstaw prawnych, które przesądziły o braku kompetencji organów nadzoru budowlanego wyjaśnienia i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Organ nie wyjaśnił dlaczego uznał za wystarczające oświadczenie o wyrażeniu zgody na przeprowadzenie mediów przez działkę nr 46 podpisane przez jedynie dwóch z pięciu współwłaścicieli ww. nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie odwołując się do argumentacji wskazanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę M. L. i M. L. wnieśli o jej oddalenie, podnosząc w szczególności, iż na skutek ich działania nie doszło do rozbudowy sieci elektroenergetycznej i wodnokanalizacyjnej, ale wyłącznie do instalacji przyłączy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola ta obejmuje badanie, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego stosownie do unormowania art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) obejmuje wszystkie, a nie tylko podniesione w skardze kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym. Obejmuje więc to, czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń odnośnie do obowiązywania zastosowanych norm prawnych, czy normy te właściwie zinterpretowały i czy nie naruszyły zasad ustalania określonych faktów za udowodnione. Analiza treści art. 61a § 1 kpa wskazuje, iż ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Druga przesłanka stanowi o sytuacji, gdy w sprawie istnieją inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Stąd należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno – prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 kpa organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania jest bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Konsekwentnie, jeżeli przed podjęciem rozstrzygnięcia konieczne jest przeprowadzenie wnikliwego postępowania wyjaśniającego, to brak jest podstaw do uznania, iż zachodzi przeszkoda przedmiotowa do dalszego prowadzenia postępowania. Przy ocenie istnienia przesłanek określonych w art. 61a § 1 kpa, a więc przy ocenie, czy z uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, za niedopuszczalne należy uznać gromadzenie przez organ dowodów na podstawie których dokonuje się ustaleń stanu faktycznego. Stwierdzenie, w wyniku podjętych przez organ działań, iż wydanie rozstrzygnięcia w sprawie uznać należy za bezprzedmiotowe, a więc ustalenie określonego stanu faktycznego, winno skutkować decyzją o umorzeniu postępowania w oparciu o art. 105 § 1 kpa (por. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r. sygn.. akt II SA/Ol 893/11 Lex nr 1094438, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 464/11 – Baza orzeczeń NSA). W przedmiotowej sprawie, na skutek pisma skarżących z dnia 25 maja 2011 r., pracownicy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. przeprowadzili szereg czynności kontrolnych, w tym zgromadzili materiał dowodowy dotyczący przeprowadzenia przez inwestora mediów przez działkę nr [...] należącą do skarżących, a położoną w Ż.. Podjęte czynności doprowadziły do ustalenia określonego stanu faktycznego, którego ocena wskazała, zdaniem organów, na niemożność wszczęcia postępowania. Jak powyższej wskazano w ramach badania przesłanek odmowy wszczęcia postępowania, o jakich mowa w art. 61a § 1 kpa, okoliczność powyższa nie mogła być przedmiotem oceny organu, tym bardziej, że kwestia przedmiotowej inwestycji została podniesiona przez osoby, których interesu prawnego sprawa ta niewątpliwie dotyczy, a które zażądały wszczęcia postępowania. Ustalenia faktyczne oraz ocena, czy w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z przyłączami mediów i czy konieczne było uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę "przyłączy", mogły być dokonane wyłącznie w toku postępowania wszczętego i prowadzonego zgodnie z przepisami prawa. Należało zatem przyjąć, że organ I instancji, a w ślad za nim organ odwoławczy, w sposób nieuprawniony przyjął, iż postępowanie administracyjne z uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte. Zaskarżone postanowienie, a także utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji, zostały więc wydane z naruszeniem art. 61a § 1 kpa. Nie można zgodzić się z wnioskiem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, jakoby zagadnienie budowy przedmiotowych przyłączy leżało poza zakresem kompetencji organów nadzoru budowlanego. Do kompetencji organów nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie należało w szczególności zbadanie czy w przedmiotowej sprawie dokonane przez inwestora podłączenie mediów w istocie stanowiły przyłącza, czy też elementy sieci odpowiednio: elektoenergetycznej i wodnokanalizacyjnej. Dopiero w sytuacji przeanalizowania materiału dowodowego i uznania, że chodzi o przyłącza, organy zobligowane były do zbadania czy zachodzi sytuacja wskazana w art. 29a ust. 1 i ust. 2 p.b. Jak wykazano już powyżej wszystkie te czynności winny być wykonane w toku postępowania administracyjnego, po jego wszczęciu. Rację mają skarżący, iż w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie poczynił żadnych rozważań, czy instalacje wykonane przez inwestora były przyłączem, czy też jak twierdzą skarżący elementem sieci odpowiednio elektroenergetycznej i wodnokanalizacyjnej. W przedmiotowej sprawie z ustalonego stanu faktycznego wynika, iż okoliczność ta nie jest jednoznaczna, mamy do czynienia z sytuacją, gdy przyłączenie nieruchomości inwestora do sieci elektroenergetycznej i wonokanalizacyjnej nastąpiło poprzez przeprowadzenie odpowiednich przewodów przez całą nieruchomość skarżących (działkę nr [...]). W takim przypadku organy winny w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć przesądzić, ale i również uzasadnić w sposób zgodny z art. 107 k.p.a. czy doszło do pobudowania przyłączy, czy też rozbudowy sieci. W zaskarżonym postanowieniu oraz poprzedzającym je postanowieniu organu I instancji takich rozważań zabrakło, a organy w sposób arbitralny przyjęły, iż inwestor przeprowadził przez nieruchomość skarżących wyłącznie przyłącza. Na marginesie należy przy tym podkreślić, iż w przedmiotowej sprawie o tym czy daną instalację należy określić jako przyłącze, nie decyduje dostawca mediów, lecz organ nadzoru budowlanego, w oparciu o obowiązujące przepisy. Ustosunkowując się do zarzutów skarżących, iż inwestor nie uzyskał zgody właścicieli działki nr 46 na przeprowadzenie przez tą nieruchomość mediów należy zauważyć, iż może tu wystąpić dwojakiego rodzaju sytuacja prawna. W przypadku rozbudowy sieci lub budowy przyłączy wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 20 p.b, wymagających uzyskania pozwolenia na budowę lub wymagających dokonania zgłoszenia, kwestię posiadania odpowiedniej zgody właściciela terenu, przez który dana sieć lub przyłącze będzie przeprowadzane, regulują przepisy prawa budowlanego, w szczególności art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b przewidujący obowiązek złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W sytuacji gdy budowa przyłącza elektroenergetycznego i wodnokanalizacyjnego została zrealizowana według procedury przewidzianej w art. 29 a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane (dalej: p.b.) Dz. U. z 2010r. nr 243, poz. 1623 ze zm., kwestia uprawnienia inwestora do dysponowania nieruchomością sąsiednią, przez którą przyłącze przebiega, rozstrzygana jest w oparciu o przepisy kodeksu cywilnego oraz przepisy prawa energetycznego i przepisy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków. Powyższy wniosek wynika wprost z treści art. 29 a ust. 2 p.b. z godnie z którym do budowy przyłączy o których mowa w art. 29 a ust. 1 p.b. stosuje się przepisy prawa energetycznego albo o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. I tak zgodnie z art. 7 ustawy 10 kwietnia 1997r. prawo energetyczne (Dz.U z 2006r. nr 89, poz 625 ze zm) wynika, iż umowa o przyłączenie do sieci elektroenergetycznej powinna zawierać między innymi: miejsce rozgraniczenia własności sieci przedsiębiorstwa energetycznego i instalacji podmiotu przyłączanego oraz warunki udostępnienia przedsiębiorstwu energetycznemu nieruchomości należącej do podmiotu przyłączanego w celu budowy lub rozbudowy sieci niezbędnej do realizacji przyłączenia. Na podstawie art. 6 ust. 4 ustawy z 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków umowa, o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Ani przepisy kodeksu cywilnego, ani przepisy prawa energetycznego i przepisy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków nie przewidują w przedmiotowej sytuacji możliwości ingerencji organów nadzoru budowlanego w kwestie uprawnienia do dysponowania nieruchomością której właścicielem nie jest inwestor realizujący budowę przyłącza o którym mowa w art. 29 a ust 1 p.b. Reasumując w przypadku uznania przez organy nadzoru budowlanego, iż w przedmiotowej sprawie inwestycja polegała na realizacji przyłączy na podstawie art. 29 a ust 1 ww. ustawy, roszczenia skarżących dotyczące ewentualnego braku ich zgody na przeprowadzenie przez inwestora przez działkę skarżących, przedmiotowych przyłączy, winny być dochodzone przed sądem powszechnym. Z uwagi na okoliczność, że przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie było postanowienie wydane w trybie wskazanego art. 61a § 1 k.p.a., przedwczesna byłaby na obecnym etapie ocena zasadności pozostałych zarzutów skarżących, w szczególności zmierzających do wykazania, że zrealizowana na działce nr [...] inwestycja w istocie nie stanowiła budowy przyłączy lecz rozbudowę sieci do przesyłu mediów. To na organach nadzoru budowlanego będzie spoczywał obowiązek ponownego merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżących, w tym również dokonanie niezbędnych ustaleń w powyższym zakresie. Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać należy, iż organy administracji publicznej rozstrzygając przedmiotową sprawę wadliwie zinterpretowały treść art. 61a § 1 kpa. Organy dopuściły się więc naruszenia przepisów prawa procesowego mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane są do merytorycznej oceny zasadności złożonego wniosku, a następnie do wydania rozstrzygnięcia, o jakim mowa w art. 104 - 105 § 1 kpa. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.