II SA/Po 183/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2019 r. sprawy ze skargi M. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia w części decyzji w sprawie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] – Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy-Społecznej, na podstawie art. 2 pkt 8, art. 8 ust. 1 pkt 2, art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1851 z późn. zm, zwanej dalej: ustawa), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 j.t., zwanej dalej: Kpa) uchylił z dniem [...] października 2018 r.: pkt 3 decyzji z dnia [...] września 2018 r. nr [...] przyznającej M. A. (zwanej dalej: skarżąca) świadczenie wychowawcze na dziecko J. A. na okres od [...] października 2018 r. do [...] września 2019 r. i odmówił dalszej realizacji świadczenia. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2018 r. przyznano M. A. świadczenie wychowawcze na dzieci: D., A. i J. A. na okres od [...] października 2018 r. do [...] września 2019 r. Decyzją Starosty [...] w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. syn skarżącej - J. A. został umieszczony w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w [...]. W dniu [...] września 2018 r. skarżąca przedłożyła organowi decyzję Zespołu Placówek Resocjalizacyjnych w [...] z dnia [...] września 2018 r., na podstawie której ustalono, że orzeczeniem Sądu została zwolniona od ponoszenia wydatków na wyżywienie nieletniego syna J.. Na tle tak ustalonego stanu faktycznego organ przywołał podstawy prawne rozstrzygnięcia, wskazując na art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym świadczenie wychowawcze nie przysługuje, jeżeli dziecko zostało umieszczone w instytucji zapewniające całodobowe utrzymanie albo w pieczy zastępczej. Kolejno zaś argumentował, że zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy instytucja zapewniająca całodobowe utrzymanie - oznacza m.in. młodzieżowy ośrodek wychowawczy, jeżeli instytucje te zapewniają nieodpłatne pełne utrzymanie. Kolejno organ wywodził, że ponoszenie odpłatności za pobyt w młodzieżowym ośrodku wychowawczym reguluje rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] sierpnia 2017 r. w sprawie publicznych placówek oświatowo- wychowawczych, młodzieżowych ośrodków wychowawczych, młodzieżowych ośrodków socjoterapii, specjalnych ośrodków szkolno-wychowawczych, specjalnych ośrodków wychowawczych, ośrodków rewalidacyjno- wychowawczych oraz placówek zapewniających opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania (Dz. U. z 2017 r., poz. 1606, zwane dalej: rozporządzenie). Przepisy tego rozporządzenia przewidują w § 78 ust. 1, w zakresie ponoszenia odpłatności pobytu, konieczność ponoszenia odpłatności za posiłki. Organ wskazał, że z przepisu § 78 ust. 8 rozporządzenia wynika, że organ prowadzący może zwolnić rodziców z ponoszenia opłat za wyżywienie. Organ stwierdził, że biorąc pod uwagę, że jedyną regulacją dotyczącą odpłatności za pobyt w młodzieżowym ośrodku wychowawczym jest regulacja dotycząca odpłatności za wyżywienie, to właśnie konieczność ponoszenia tejże odpłatności lub jej brak jest podstawą do dokonania oceny czy placówka ta zapewnia czy też nie zapewnia bezpłatne utrzymanie. Podkreślono, że w przypadku świadczenia wychowawczego z definicji art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci wynika, że rodziną są odpowiednio następujący członkowie rodziny: małżonkowie, rodzice dzieci, opiekunowie faktyczni dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25 rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W konsekwencji małoletni przebywający w młodzieżowym ośrodku wychowawczym nie zamieszkują wspólnie z rodzicami, a więc nie są wychowywani przez rodziców. Zatem, według organu, w związku z okolicznością, że syn - J. A. od listopada 2017 r. został umieszczony w młodzieżowym ośrodku wychowawczym i od września 2018 r. jego matka nie ponosi odpłatności za wyżywienia syna w tej placówce, uznać należy - w kontekście art. 2 pkt 8 ustawy - że syn przebywa w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie i świadczenie wychowawcze od [...] października 2018 r. na niego nie przysługuje. Końcowo organ wskazał, że art. 27 ust. 1 ustawy stanowi m. in., że organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. Przepis ten stał się podstawą do uchylenia pkt 3 decyzji z dnia [...] września 2018 r. i odmowy dalszej realizacji świadczenia. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła M. A. wskazując, że Młodzieżowy Ośrodek Wychowawczy w [...], do którego trafił jej syn - J. A., nie zapewnia nieodpłatnego pełnego utrzymania. Odwołująca się nie musi opłacać już wyżywienia syna ani też płacić za nocleg, jednak jeśli chodzi o odzież, to tylko i wyłącznie ona musi ją dziecku zapewnić. Wskazała również, że nie musi kupować co miesiąc nowej kurtki czy butów dla syna, lecz co jakiś czas te wydatki ponieść musi. Nawet raz w miesiącu dokonuje dla syna zakupu bielizny, skarpet czy koszulek. Do tego dochodzą koszty wysłania tych zakupów bądź ich dowodu oraz koszty środków higieny osobistej. Odwołując się wskazała także, że syn J. nie przebywa cały czas w ośrodku, albowiem decyzją sądu otrzymał pozwolenie na przepustki, w dni wolne od nauki szkolnej, raz w miesiącu. Konicznym staje się więc odebranie syna z placówki i ponownie jego zawiezienie do niej, co łączy się z kosztami. Kiedy syn jest w domu rodzinnym to matka ponosi zaś koszty jego utrzymania. Jest to dla odwołującej się oczywiste. W jej ocenie świadczenie wychowawcze 500 plus jest właśnie po to, by wspomóc rodziców. Tymczasem w przypadku rodziny chłopca niestety nie jest to pomoc, ale główne źródło utrzymania, ponieważ ani odwołująca się, ani jej mąż nie pracują (odwołująca się ze względów zdrowotnych, a mąż z powodu utraty pracy). Nie posiadając 500 plus na J., rodzice praktycznie nie mają jak zapewnić mu tych rzeczy, które potrzebuje. Odwołując podkreślił, iż ma świadomość, że w świetle przepisów nie ma to znaczenia, jednak należy mieć na uwadze okoliczność, że Młodzieżowy Ośrodek Wychowawczy w B. D. nie zapewnia całkowitego utrzymania jej syna. Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 §1 pkt.1 kpa utrzymało w mocy zaskrzoną decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ opisał stan faktyczny w sprawie w sposób zbieżny z organem I instancji i stwierdziło, co następuje. Wskazano, że warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tego świadczenia określa ustawa z dnia [...] lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (na dzień wydania decyzji odwoławczej - tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2134, zwana dalej: ustawa), w szczególności art. 4 ust. 2 ustawy. Świadczenie wychowawcze ma na celu częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Charakter i cel tego świadczenia winny mieć, zdaniem SKO, nadrzędne znaczenie przy ustalaniu praw do niego. Świadczenie to służy zaspokojeniu potrzeb dziecka, dbałości o jego dobro i ochronę. Skierowane jest do podmiotów, które opiekę nad dzieckiem sprawują. W tej mierze organ wywodził, że co do zasady bieżącą pieczę nad osobą dziecka sprawują rodzice, co wynika z art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 682). W myśl tego przepisu rodzice wychowują dziecko pozostające pod ich władzą rodzicielską i kierują nim. Obowiązani są troszczyć się o fizyczny i duchowy rozwój dziecka i przygotować je należycie do pracy dla dobra społeczeństwa odpowiednio do jego uzdolnień. Ustawodawca w art. 8 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci wskazał przypadki, w których świadczenie wychowawcze nie przysługuje. Zgodnie zatem z ust. 1 pkt 2 tego przepisu świadczenie to nie przysługuje m.in., gdy dziecko zostało umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie albo w pieczy zastępczej. W tej mierze wskazano, że z zaświadczenia Dyrektora Zespołu Placówek Resocjalizacyjnych w [...] z dnia [...] października 2018 r. wynika, że syn M. A. - J. A. jest wychowankiem Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego Nr [...] od dnia [...] listopada 2017 r. i w roku szkolnym [...] realizuje obowiązek szkolny w VI klasie szkoły Podstawowej Nr [...], do której został przyjęty na podstawie skierowania Starosty [...] z dnia [...] listopada 2017 r. W dniu [...] listopada 2017 r. Sąd Rejonowy w [...] Wydział III Rodzinny i Nieletnich postanowił (sygn. akt III Nkd [...]) o tymczasowym - do czasu prawomocnego zakończenia postępowania - umieszczeniu nieletniego J. A. w młodzieżowym ośrodku wychowawczym. Postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] Wydział III Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] maja 2018 r. (sygn. akt III Nkd [...]) orzeczono o zastosowaniu wobec nieletniego środków wychowawczych w postaci umieszczenia w młodzieżowym ośrodku wychowawczym. Jednocześnie Sąd postanowił odstąpić od obciążania rodziców nieletniego odpłatnością za zastosowany środek wychowawczy i obciążyć nimi Skarb Państwa. Zdaniem Kolegium umieszczenie syna w młodzieżowym ośrodku wychowawczym wyłącza możliwość przyznania świadczenia w ramach rządowego "Programu Rodzina 500+", bowiem to na tej instytucji spoczywa ciężar ich wychowania. Podkreślono, że celem wsparcia udzielanego na podstawie ustawy jest promocja rodzicielstwa, a nie udzielanie pomocy o charakterze socjalnym. Według Kolegium z art. 4 ust. 1 ustawy wprost wynika, że świadczenie wychowawcze służy częściowemu pokryciu kosztów związanych z wychowaniem dziecka, a więc nie bezpośrednio celom socjalnym. Wychowanie dziecka, to bowiem działanie rodziców dla ukształtowania osobowości oraz zapewnienie warunków rozwoju fizycznego i psychicznego dziecka. Wychowanie obejmuje też więc opiekę materialną, a skoro tak, to w przypadku umieszczenia syna w placówce sprawującej instytucjonalną pieczę zastępczą - w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, powoduje, iż od momentu umieszczenia dzieci w placówce świadczenie wychowawcze nie przysługuje. To na tej palcówce, sprawującą pieczę zastępczą spoczywa bowiem ciężar wychowania syna odwołującej się. Skargę na powyższą decyzję wniosła M. A. podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a nadto podnosząc, iż uważa za niesprawiedliwe, że jej syn został pozbawiony wsparcia. Wskazała także, że jeśli świadczenie 500 plus jest dodatkową formą pomocy, to dlaczego zabrano świadczenie wychowawcze dopiero w momencie, kiedy musiała zacząć płacić za wyżywienie syna. Zdaniem skarżącej jeśli uznać, że to młodzieżowy ośrodek wychowawczy wychowuje jej syna, to jest skłonna zgodzić się na to, żeby to świadczenie było przekazane do ośrodka, który dysponowałby tymi pieniędzmi w imieniu chłopca. Takie rozwiązanie byłoby zdaniem skarżącej sprawiedliwe. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 j.t. z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 roku, poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej – Ppsa)). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 i 2 Ppsa, sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone we właściwych przepisach. Tak więc stwierdzenie istnienia którejkolwiek z powyższych przesłanek skutkuje wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że nie mogą się one ostać w obrocie prawnym, a to ze względów skazanych poniżej. Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji Sąd podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej przyjmując je za własne oraz czyniąc podstawą poniższych rozważań. Sąd nie podzielił natomiast oceny tego materiału dowodowego. Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest zasadność pozbawienia skarżącej świadczenia wychowawczego (500 plus) na syna J. A., poprzez uchylenie wydanej wcześniej w tym przedmiocie decyzji, z powodu umieszczenia syna w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym. Skarżąca jednak, zarówno w odwołaniu, jak i w skardze wniesionej do Sądu, kwestionuje, by Młodzieżowy Ośrodek Wychowawczy był instytucją zapewniającą całodobowe utrzymanie. Skarżąca podkreśla bowiem, że obciąża ją konieczność zakupu ubrań, środków higieny czy utrzymania dziecka w czasie przepustek. Organy, w toku prowadzonego postępowania nie zbadały jednak szczegółowo zasadności argumentów podnoszonych przez skarżącą. Zwrócić bowiem należy uwagę, że koszty utrzymania nie sprowadzają się wyłącznie do wyżywienia i noclegu. Pod pojęciem "pełne utrzymanie" mieści się zaspokojenie wszystkich uzasadnionych podstawowych potrzeb życiowych osoby uprawnionej, nie tylko w zakresie wyżywienia, mieszkania, opieki, ale także innych potrzeb, choćby na minimalnym poziomie. Do takich potrzeb niewątpliwie należy także zapewnienie stosownego do pór roku ubrania, obuwia, środków czystości, przyborów szkolnych, a także dojazdów. Na pełne koszty utrzymania danej osoby (dziecka) składają się nie tylko koszty związane z pobytem w placówce (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 października 2013 r., sygn. akt: II SA/Bd 757/13, LEX nr 1440551, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt: II SA/Bd 106/09, LEX nr 543556). Zauważyć należy, że niemal wszystkie dodatkowe koszty utrzymania syna, jakie wymieniła skarżąca, Ośrodek winien mu zapewniać, zgodnie z § 78 ust. 10 rozporządzenia. Z akt sprawy wynika, zdaniem Sądu, że Młodzieżowy Ośrodek Wychowawczy w [...] nie jest instytucją zapewniającą całodobowe bezpłatne utrzymanie, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 i art. 2 pkt 8 ustawy. Zgodnie z tym pierwszym przepisem świadczenie wychowawcze nie przysługuje, jeżeli dziecko zostało umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, zaś z art. 2 pkt 8 dowiadujemy się, że instytucją zapewniającą całodobowe utrzymanie jest m.in. młodzieżowy ośrodek wychowawczy, jeżeli zapewnia nieodpłatnie pełne utrzymanie. Znaczny ciężar utrzymania wychowanków placówki spoczywa zatem na rodzicach dzieci. Jak wyraźnie wskazują znajdujące się w aktach sprawy zaświadczenia z dnia [...] października 2018 r. oraz [...] grudnia 2017 r. wystawione przez Dyrektora Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w [...] "rodzice dzieci i młodzieży przebywających w naszej placówce zobowiązani są do ponoszenia kosztów całodziennego wyżywienia dziecka, które obecnie wynosi [...] zł (śniadanie [...] zł; obiad [...] zł; kolacja [...] zł). Ponadto zobowiązani są do zapewnienia odzieży, środków higieny osobistej, podręczników, przyborów szkolnych oraz pokrywanie kosztów dowiezienia dziecka do placówki jak i wyjazdów dziecka z placówki na przepustki do domu rodzinnego. Placówka nasza nie zapewnia całodobowego bezpłatnego utrzymania." W powyższym kontekście nie ulega najmniejszej wątpliwości, że Młodzieżowy Ośrodek Wychowawczy w [...] nie jest instytucją, o której mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2, ergo nie zaistniała przesłanka negatywna przyznania świadczenia wychowawczego. W tym kontekście należy wskazać, że decyzje organów obu instancji są błędne i zostały wydane z naruszeniem prawa. Organ obowiązany jest bowiem, z mocy art. 77 § 1 Kpa w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie dokonać jego oceny. Organ nie uwzględnił w toku oceny wskazanych zaświadczeń z dnia [...] października 2018 r. oraz [...] grudnia 2017 r., a w konsekwencji dokonał nieprawidłowej oceny materiału dowodnego, co doprowadziło wprost do wydania decyzji sprzecznych z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy. Powyższe uchybienia uzasadniają uchylenie wydanych w sprawie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.). Sąd zwraca uwagę, że ponownie rozpoznając sprawę organy są związane niniejszym wyrokiem na zasadzie art. 153 Ppsa, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Rozpatrując ponownie sprawę, organ uwzględni zatem wyżej przedstawione rozważania, stanowiące zarazem wskazania co do kierunku prowadzenia postępowania i wydania stosownego rozstrzygnięcia.