II SA/Po 183/23

Dnia 1 czerwca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 czerwca 2023 roku sprawy ze skargi M. B. na decyzję Wojewody z dnia 19 stycznia 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 21 listopada 2022 r., nr [...], znak [...], II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda (dalej: "Wojewoda") decyzją z 19 stycznia 2023 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. B. (dalej: "strona") od decyzji Starosty [...] (dalej: "Starosta") z 21 listopada 2022 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym. Strona wystąpiła z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działek nr ewid.[...] i [...], położonych przy ul. [...] w S.. Postanowieniem z 6 września 2022 r. Starosta zobowiązał stronę do usunięcia stwierdzonych w dokumentacji nieprawidłowości. Pismami z 17 i 18 października 2022 r. organ I instancji poinformował o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, a także o niewywiązaniu się ze wszystkich obowiązków nałożonych postanowieniem z 6 września 2022 r., to jest z pkt 6 dotyczącym służebności przejazdu, przechodu i przeprowadzenia mediów przez działki nr ewid.[...] i [...]. Starosta – działając na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 3a lit. a i ust. 5 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: "K.p.a.") – decyzją z 21 listopada 2022 r., nr [...], odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na realizację wnioskowanej inwestycji. Wojewoda, utrzymując w mocy decyzję wydaną w I instancji, wskazał, że przyczyną wydania decyzji odmownej było nieuzupełnienie dokumentacji w zakresie pkt 6 postanowienia z 6 września 2022 r. Zgodnie z wydaną dla planowanej inwestycji decyzją o warunkach zabudowy dojazd do działek objętych inwestycją o nr ewid.[...] i [...] został zapewniony przez działkę o nr ewid.[...], a następnie przez działkę nr [...] i [...]. Z wypisu z ewidencji gruntów oraz wyciągu z elektronicznej księgi wieczystej prowadzonej dla działki nr [...] (KW nr [...]) wynika, że stanowi ona własność Gminy S.. Z kolei działki o nr ewid. [...] i [...] o przeznaczeniu drogowym są własnością prywatną osoby fizycznej, co wynika z wypisu z ewidencji gruntów i prowadzonej dla nich KW nr [...] Niezbędne jest uzyskanie służebności drogowej na działce prywatnej w celu wykazania posiadania dostępu do drogi publicznej. W zakresie obowiązku nałożonego postanowieniem z 6 września 2022 r. strona przedłożyła pismo Burmistrza Gminy S. z 3 października 2022 r. informujące, że działki [...] i [...] są działkami drogowymi i pismo Zastępcy Burmistrza Gminy S. z 5 października 2022 r. informujące, że Gmina S. jest zarządcą drogi gminnej ul. [...] na podstawie uchwały nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z 10 października 1986 r. i art. 103 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Uzupełniając materiał dowodowy strona wskazała, że ul. [...] będąc w ciągu drogi o tej samej nazwie jest drogą publiczną od 1986 r., a realizacja nowych jej odcinków klasyfikuje nową część jako drogę publiczną. Strona potwierdzenia stanowiska upatruje w zezwoleniu Burmistrza Gminy S. z 7 października 2022 r. na lokalizację zjazdu z działki nr ewid.[...], [...] na drogę gminną ul. [...] działka nr ewid.[...] zgodnie z planem sytuacyjnym. Organ II instancji powołał się na art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego i stwierdził, że działki objęte przedmiotową inwestycją nie posiadają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej – możliwy jest dostęp pośredni przez działkę drogową o nr ewid.[...], przez którą zaplanowano obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji. Działka ta, jak również działka o nr ewid. [...] stanowią własność osoby fizycznej. Pomimo tego, że zewidencjonowane są jako działki o przeznaczeniu drogowym nie są własnością jednostki samorządu terytorialnego i nie znajdują się w rejestrze mienia komunalnego w odróżnieniu od działki nr [...] (drogi publicznej – ul. [...]) na co wskazują również informacje w ogólnodostępnym Systemie Informacji Przestrzennej dla Gminy S. prowadzonym przez Urząd Miasta i Gminy w S.. Zdaniem Wojewody nie ma w tym przypadku znaczenia fakt urządzenia na działce drogi o nawierzchni utwardzonej i wyposażenia jej w sieci uzbrojenia terenu, na który wskazuje strona, bowiem pod względem prawnym droga ta pozostaje drogą prywatną, a nie publiczną. Bezsprzecznie działki inwestycyjne posiadają fizyczny dostęp do drogi publicznej, jednak niezbędny jest także dostęp prawny, którym strona nie dysponuje. Dostęp taki, jak również możliwość przeprowadzenia mediów, mógłby zostać ustanowiony w drodze aktu notarialnego z wpisem do księgi wieczystej, przy czym na chwilę obecną zarówno księga wieczysta prowadzona dla działek objętych inwestycją, jak i dla prywatnych działek drogowych, wolne są od takich wpisów. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie adwokata, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji zatwierdzającej projekt i udzielającej pozwolenia na budowę, zarzucił naruszenie: 1) art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") polegające na uznaniu, że nieruchomość objęta wnioskiem nie ma dostępu do drogi publicznej, podczas gdy niniejsza okoliczność została rozstrzygnięta na korzyść skarżącego ostateczną decyzją Burmistrza Gminy S. o warunkach zabudowy nr [...] z 6 lipca 2022 r. i zgodnie z powołanymi przepisami wiąże organ architektoniczno-budowlany wydający decyzję o pozwoleniu na budowę; 2) art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną polegające na przyjęciu, że nieruchomości gruntowe stanowiące drogę ul. [...] w S. (działka nr [...], [...]) nie stanowią własności Gminy S., a tym samym nie stanowią drogi publicznej, podczas gdy zgodnie z powołanymi przepisami z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się one z mocy prawa własnością gminy, a w konsekwencji czego działki objęte wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę mają bezpośredni i wystarczający dostęp do drogi publicznej bez konieczności jakichkolwiek dodatkowych działań ze strony skarżącego. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż w niej podniesiono. Na wstępie wskazać trzeba, że niniejsza sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm., dalej: "ustawa COVID-19") jeżeli przewodniczący uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku ani w siedzibie sądu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli nie sprzeciwiają się temu strony lub uczestnik postępowania. Przewodniczący Wydziału II tut. Sądu zarządzeniem z 25 kwietnia 2023 r. skierował niniejszą sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, o czym poinformowano strony i uczestnika postępowania, którzy nie zgłosili sprzeciwu co do takiego trybu rozpoznania sprawy. Zaskarżona decyzja Wojewody z 19 stycznia 2023 r., nr [...], jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] z 21 listopada 2022 r., nr [...], wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") oznacza konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Istota sporu do jakiego doszło w kontrolowanej sprawie sprowadza się do stwierdzenia, czy objęte wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego działki nr ewid.[...] i [...] mają zapewniony – wymagany w świetle art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego – dostęp do drogi publicznej, czy też dostępu tego nie mają zapewnionego. Spór ten dotyczy przy tym stwierdzenia, czy ul. [...], a konkretniej rzecz ujmując działki nr ewid.[...] i [...], będące własnością osoby fizycznej, stanowią drogę publiczną, czy też nie. Kwestia ta nie została w sposób należyty wyjaśniona przez rozstrzygające sprawę organy administracji architektoniczno-budowlanej, co w ocenie tut. Sądu stanowi o istotnych uchybieniu wymogom z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., co jest przyczyną uwzględnienia skargi. Przede wszystkim zauważyć trzeba, że zarówno orzekający w I instancji Starosta [...], jak i orzekający w II instancji Wojewoda poza zasygnalizowaniem stanowiska jakie prezentowane jest w sprawie przez skarżącego co do statusu ul. [...] jako drogi publicznej w żadnym razie do tego stanowiska nawet się nie ustosunkowali, co jest już wystarczającą podstawą do uznania, że organy te istotnie naruszyły przywołane powyżej przepisy. Dość stwierdzić, że skarżący konsekwentnie podnosi, iż ul. [...] jest drogą publiczną od roku 1986, przedstawiając celem potwierdzenia tego stanowiska materiał dowodowy, zaś orzekające organy w żaden sposób nie wskazały dlaczego w ich ocenie stanowisko to nie zasługuje na aprobatę. Nie jest w tym względzie wystarczające powołanie się przez te organy jedynie na aktualny stan faktyczny i prawny, w świetle którego drogi gminne stanowić muszą własność gminy (por. art. 2a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1693 ze zm., dalej: "u.d.p.") i nieruchomość prywatna nie może zostać za taką drogę uznana, skoro jednocześnie skarżący powołuje się na zdarzenia mające miejsce na długo przed ukształtowaniem się takiego stanu prawnego. W takiej sytuacji obowiązkiem organów na gruncie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. jest prześledzenie zmieniającego się stanu prawnego, jak i wyjaśnienie adekwatnych do tego stanu okoliczności faktycznych, i dokonanie samodzielnej oceny co do jego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Na szczególną uwagę zasługuje to, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż obecnie obowiązujący wymóg prawny, by do kategorii dróg publicznych – gminnych zaliczane były tylko nieruchomości stanowiące własność gminy (art. 2a u.d.p.), odnosi się do dróg nowo powstających (od 1999 r.), kiedy to uchwałę właściwej rady gminy o zaliczeniu drogi do danej kategorii dróg publicznych powinno poprzedzać nabycie przez gminę własności nieruchomości przeznaczonej pod drogę. Natomiast te drogi publiczne, których stan prawny (własnościowy) nie został uregulowany, nie utraciły charakteru drogi publicznej, w związku z wejściem w życie unormowania art. 2a u.d.p. (zob. m.in. wyrok NSA z 29 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2441/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie powinno umknąć uwadze, co zostało w kontrolowanej sprawie przez organy zignorowane, że art. 2a dodany został do ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych dopiero z dniem 1 stycznia 1999 r. na mocy art. 52 pkt 2 ustawy z 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. z 1998 r. Nr 106, poz. 668 ze zm.). W poprzednim stanie prawnym zastrzeżenie tam przewidziane zatem nie obowiązywało, a droga publiczna istnieć mogła na nieruchomości prywatnej. Znalazło to zresztą wprost odzwierciedlenie w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, w którym przewidziano przejście z mocy prawa takich nieruchomości – o ile pozostawały one w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego – na własność Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. W realiach niniejszej sprawy organy powinny zatem podjąć czynności zmierzające do jednoznacznego wyjaśnienia jaki jest status ul. [...] z uwzględnieniem powyższych zmian normatywnych, jak i biorąc pod uwagę ewentualne zmiany w przebiegu samej drogi. Organy powinny zwłaszcza ocenić jaki był status tej drogi i jej przebieg w dniu 31 grudnia 1998 r. i czy z dniem 1 stycznia 1999 r. zachowała ona charakter drogi publicznej, w tym czy obejmowała ona wówczas także tereny działek nr ewid.[...] i [...]. Dopiero poczynienie ustaleń w tym zakresie pozwoli prawidłowo ocenić spełnienie przez skarżącego przesłanki z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, to jest zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Sąd nie jest uprawniony, aby zastępować organy w niezbędnych w tym względzie ustaleniach. Pozostając jeszcze przy regulacji art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną spostrzec należy, że choć przepis ten przewiduje przejście przewidzianych tam nieruchomości z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, to stwierdzenie tego przejścia odbywa się w odrębnym postępowaniu zakończonym decyzją wojewody. Wynika to wprost z art. 73 ust. 3 cytowanej ustawy, zgodnie z którym podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody. Decyzja Wojewody ma zatem skutek jedynie deklaratorywny i jej brak nie przesądza jeszcze o braku posiadania przez ul. [...] w zakresie w jakim położona jest na działkach nr ewid.[...] i [...] przymiotu drogi publicznej. Zasygnalizować jedynie można, że właściwe organy powinny rozważyć doprowadzenie do zainicjowania stosownego w tym względzie postępowania, o ile przemawiać za tym będą ustalenia poczynione w następstwie niniejszego wyroku, tak aby status ul. [...] nie budził już w przyszłości żadnych wątpliwości. Nie może być bowiem pominięte to, że przy rzeczonej ulicy znajduje się już zabudowa, w tym częściowo została ona zlokalizowana na działkach znajdujących się za działkami skarżącego. Ewentualne dalsze nieregulowanie stanu prawnego ul. [...] może potencjalnie prowadzić do licznych konfliktów. Nie można natomiast uznać, aby zasadny były podniesiony w skierowanej do tut. Sądu skardze zarzut naruszenia art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55 u.p.z.p. z uwagi na nieuwzględnienie, że w ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy S. z 6 lipca 2022 r., nr [...], przewidziano, iż dostęp do drogi publicznej należy realizować od strony ul. [...] Argumentując powyższe wskazać należy, że zgodnie z art. 63 ust. 2 zd. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Skoro decyzja o warunkach zabudowy oderwana zostaje w tym przepisie od problematyki praw do nieruchomości, to nie sposób bronić poglądu, aby na tym etapie realizacji określonego zamierzenia budowlanego prawa takie mogły zostać skarżącemu przyznane do czego w istocie zmierza autor skargi podnosząc powyższy zarzut jako kontrargument wobec wymaganej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej służebności. Nie zmienia to tego, że wymaganie od skarżącego tej służebności, wobec uchybień procesowych do jakich doszło w sprawie, a o których była mowa powyżej, jest co najmniej przedwczesne. Ponownie rozpoznając sprawę Starosta [...] uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i wynikające z tego uzasadnienia wskazania co do dalszego postępowania. Mając powyższe na względzie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzeczono jak w pkt I. sentencji wyroku. O kosztach postępowania – obejmujących wpis od skargi (500 zł), wynagrodzenie adwokata (480 zł) i opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) – postanowiono w pkt II. sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).