II SA/Po 184/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2009r. sprawy ze skargi M. N. i J. S. – następców prawnych zmarłej I.N. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] 2003r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z dnia [...]r. (znak [...]), II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, III. zasądza od W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz skarżących kwotę [...]- zł (...) tytułem zwrotu wpisu. /-/ E.Podrazik /-/ A.Łaskarzewska /-/ W.Batorowicz Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta K.(dalej PINB) decyzją z dnia [...].02.2003 r. nr [...] działając na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14.06.1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej kpa) nakazał I. N. - jako zarządcy nieruchomości - wykonać remont budynku położonego w K. przy ul. [...]. W decyzji określono precyzyjnie zakres obowiązkowych robót. Uzasadniając decyzję PINB wskazał, że w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w związku ze złym stanem technicznym budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami położonego w K. przy ul. [...] stwierdzono konieczność przeprowadzenia remontu tego obiektu. Przeprowadzona Ekspertyza budowlana w sposób czytelny określiła zakres niezbędnych robót. Podkreślono również, że budynek znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej w związku z czym zakres nakazanych robót wymaga uzgodnienia z konserwatorem zabytków. W przewidzianym ustawą terminie odwołanie od decyzji złożyła I. N., kwestionując celowość przeprowadzania remontów przedmiotowego obiektu i wskazując na zasadność rozważenia możliwości rozbiórki spornego obiektu. Zobowiązana wskazała, że współwłaściciele budynku nie posiadają środków finansowych na odtworzenie tego obiektu i w ich oraz własnym imieniu wniosła o uchylenie decyzji PINB. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu (dalej WINB) decyzją z dnia [...] 03.2003 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając podjętą decyzję WINB wyjaśnił, że w związku ze stwierdzonym bardzo złym stanem technicznym budynku wielorodzinnego organ I instancji zasadnie nakazał zarządcy tego obiektu przeprowadzenie niezbędnego remontu. Organ zwrócił też uwagę na fakt, iż brak realizacji nałożonych obowiązków może stwarzać zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, a brak środków finansowych - podnoszony przez współwłaścicieli obiektu - nie uzasadnia odsunięcia w czasie realizacji nałożonych obowiązków. W przewidzianym ustawą terminie I. N. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu skargę na decyzję WINB. W skardze do sądu wskazano na brak możliwości rozkwaterowania objętego nakazem budynku. Skarżąca wskazała również, że na podstawie ekspertyzy stwierdzono, że zużycie elementów konstrukcyjnych budynku przekroczyło 70%, co oznacza, ze remont tego budynku jest nieopłacalny. W skardze podniesiono też, że sformułowany nakaz w istocie nie służy zagwarantowaniu bezpieczeństwa ludzi, bowiem bezpieczeństwo zapewniłaby dopiero decyzja nakazująca rozkwaterowanie budynku z uwagi na stwierdzone zagrożenie życia ludzi i mienia. W imieniu współwłaścicieli skarżąca wskazała na brak możliwości wyremontowania budynku z uwagi na jego ponad półwieczną dewastację. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o oddalenie skargi. W toku postępowania sądowoadministracyjnego Sąd powziął wiadomość, że I. N. zmarła 25.07.2004 r.(k.30), w związku z czym postanowieniem z dnia 25.03.2005 r. sygn. II SA/Po 763/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zawiesił postępowanie w sprawie (k. 37). Jak następnie ustalono, przed Sądem Rejonowym w K.u Wydział I Cywilny toczyło się postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po skarżącej, a postanowieniem z 19.01.2005 r. stwierdzono nabycie spadku z mocy ustawy przez M. N. (męża) i J. S. (córkę).Postanowieniem z dnia 11.12.2008 r. WSA w Poznaniu podjął zawieszone postępowanie sądowoadministracyjne (k. 61), uznając że zgodnie z art.128 § 1pkt 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa) ustała przyczyna zawieszenia z powodu wskazania następców prawnych zmarłej skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z postanowieniami art. 97 ustawy z dnia 30.08.2008 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2002.153.1271) - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 01.01.2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jedynie w przypadku wpisu i innych kosztów sądowych mają zastosowanie w takich sprawach przepisy poprzednio obowiązujące a mianowicie odpowiednie postanowienia ustawy z dnia 11.05.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm. - dalej ustawa o NSA). W postępowaniu sądowoadministracyjnymi obowiązuje zasada oficjalności, mająca obecnie umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ppsa. Zgodnie z zasadą oficjalności, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, zawartą w skardze argumentacją, natomiast jest zobowiązany do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Granice rozpoznania skargi przez sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej natomiast strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. Złożona w niniejszej sprawie skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przy dokonywaniu oceny legalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PINB wiążące były przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Wydając 17.02.2003 r. decyzję PINB oparł swoje orzeczenie na art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz.1126 - dalej Prawo budowlane). Stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy w toku postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji WINB nie uległ zmianie. W myśl art. 66 ust. 1 pkt 1 - 3 Prawa budowlanego w ówcześnie obowiązującym brzmieniu, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia, jest użytkowany niezgodnie z przeznaczeniem bądź w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia właściwy organ obowiązany był wydać decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Przepis art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego nie wskazywał wprost adresata decyzji, nie stanowił bowiem konkretnie komu w razie stwierdzenia określonych ustawą przesłanek organ winien nakazać usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. W rozpoznawanej sprawie organ jako adresata decyzji wydanej w trybie art. 66 Prawa budowlanego wskazał I. N., uzasadniając, iż jest ona zarządcą obiektu położonego w K. przy ul. [...]. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie błędnie wskazano adresata nałożonych w trybie art. 66 Prawa budowlanego obowiązków i już z tego względu zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja PINB nie mogły pozostać w obrocie prawnym. Obowiązek użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywania go w należytym stanie technicznym i estetycznym ustawodawca w drodze art. 61 Prawa budowlanego nałożył na właściciela lub zarządcę nieruchomości. Stanowiący podstawę prawną kwestionowanego obowiązku art. 66 Prawa budowlanego stanowi konkretyzację zawartego w art. 61 Prawa budowlanego obowiązku utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z zasadami sformułowanymi w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego. Tak więc adresatem decyzji opartej na art. 66 Prawa budowlanego może być co do zasady tylko właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Jak podkreśla się, bowiem w literaturze przedmiotu zapewnienie właściwej eksploatacji użytkowanego obiektu budowlanego, zgodnie z jego przeznaczeniem oraz jego utrzymanie w odpowiednim i bezpiecznym stanie technicznym należy do obowiązków właściciela lub zarządcy obiektu. Podkreślenia jednak wymaga, że redakcja przepisu ustala, że w pierwszej kolejności obowiązek ten spoczywa na właścicielu (por. Z.Niewiadomski, Prawo budowlane Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 2006, s. 592). Natomiast pojęcie zarządcy nie zostało zdefiniowane na gruncie ustawy Prawo budowlane, jednak przyjmuje się, że zarządcą, o którym mowa w art. 61 Prawa budowlanego jest osoba fizyczna - o której mowa w art. 185 ust. 2 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) posiadająca licencję zawodową i działająca na podstawie umowy o zarządzanie nieruchomością zawartej z jej właścicielem, wspólnotą mieszkaniową albo inną osobą lub jednostką organizacyjną, której przysługuje prawo do nieruchomości. Umowa ta wymaga formy pisemnej pod rygorem nieważności, a wymóg ten istniał już w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Z akt nie wynika, by I. N. była posiadającym licencję zawodową i działającym na podstawie stosownej umowy zarządcą nieruchomości, o którym mowa w art. 61 Prawa budowlanego. W takiej sytuacji za wadliwe uznać należy wskazanie I. N., z tej przyczyny wyłącznym adresatem określonych kwestionowaną decyzją obowiązków. Obowiązek utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie ciąży na wszystkich współwłaścicielach łącznie. Tak więc w razie ustalenia, że istnieje materialnoprawna przesłanka do zastosowania przepisu art. 66 Prawa budowlanego rzeczą organu było skierowanie stosownego nakazu do wszystkich współwłaścicieli tego obiektu (por. wyrok NSA z 05.06.2002 r., sygn. SA/Rz 77/02, wyrok NSA z 24.01.2002 r., sygn. IV SA 472/00). Tymczasem, z załączonej do akt administracyjnych sprawy informacji z rejestru gruntów wynika, że I. N. nie była wyłącznym właścicielem nieruchomości położonej w K. przy ul. [...]. Skoro więc - według stanu na dzień 28.03.2002 r. - współwłaścicielami tej nieruchomości byli również: L. J., M. P., M.P., M. W. i S.W. (k. 9 akt adm.) to rzeczą prowadzących postępowanie organów w razie stwierdzenia spełnienia określonych w art. 66 Prawa budowlanego przesłanek było skierowanie stosownego nakazu wykonania określonych robót do wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Obciążenie obowiązkami - których wykonanie wynika ze spełnienia przesłanek zawartych w art. 66 Prawa budowlanego - wyłącznie jednego ze współwłaścicieli, dodatkowo - błędnie uznanego przez organ za zarządcę nieruchomości, nie znajduje i nigdy nie znajdowało uzasadnienia w przepisach prawa. Reasumując zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 66 ust. 1 w zw. z art. 61 Prawa budowlanego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa. Opisane wadliwości stanowiły również naruszenie norm proceduralnych zawartych w art. 7, 77 § 1, 10 kpa w stopniu o jakim mowa w art.145 § 1 pkt 1 lit.c) ppsa. Z wymienionych przyczyn w oparciu o wskazane normy art.145 § 1pkt 1 lit.a) i c) ppsa, a także mając na względzie art. 135 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270, dalej ppsa) , przy zastosowaniu art. 97 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało uwzględnić skargę, o czym orzeczono w pkt. I wyroku. Ponieważ dla oceny zasadności nałożonych obowiązków zasadnicze znaczenie ma prawidłowe wskazanie adresatów, które w niniejszej sprawie dotknięte było wywiedzioną wadliwością, skutkującą koniecznością uchylenia decyzji obu instancji, Sąd zaniechał badania zarzutów skargi, dotyczących merytorycznej zasadności nakazanych robót. Ponownie rozpoznając sprawę, organy będą obowiązane w pierwszej kolejności ustalić krąg adresatów decyzji, z uwzględnieniem wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Podkreślenia przy tym wymaga, iż dowodu własności nieruchomości nie stanowi informacja z rejestru gruntów. Jakkolwiek, bowiem dokument taki stwarza domniemanie istnienia tytułu własności, to dla rzeczywistego ustalenia stanu własności przedmiotowej nieruchomości organ winien posłużyć się odpisem z księgi wieczystej. W celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości prowadzi się księgi wieczyste. Mając przy tym na względzie fakty wynikające ze zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji, oraz upływu czasu konieczne będzie uwzględnienie potrzeby ustalenia kręgu następców prawnych zmarłych współwłaścicieli przedmiotowej kamienicy. W toku postępowania sądowoadministracyjnego zmarła, nie tylko I. N., Jak wynika z treści złożonego 10.03.2003 r.(k.7 akt adm.) pisma M.W. na etapie prowadzonego postępowania administracyjnego nie żyła również M. P . M.W. w skierowanym do WINB piśmie wyjaśnił jedynie, że jest on tylko jednym z następców prawnych po M.P., a pozostali następcy nie są mu znani. Na załączonym do akt sprawy wydruku z informacji rejestru gruntów (k.9 akt administracyjnych) widnieje odręczny, ołówkowy zapis o śmierci M.P . Zadaniem organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy w pierwszej kolejności, będzie więc ustalenie w oparciu o właściwe dokumenty kręgu współwłaścicieli objętej nakazem nieruchomości, a w razie ich śmierci ustalenie kręgu ich następców prawnych. Dopiero z uwzględnieniem tych ustaleń możliwe jest prawidłowe określenie adresata obowiązków nakładanych w razie spełnienia przesłanek z art. 66 Prawa budowlanego. Z powodu upływu czasu (minęło 5 lat od daty zakończenia postępowania administracyjnego), organ winien poczynić również ustalenia w zakresie aktualnego stanu technicznego przedmiotowego budynku. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 ppsa w pkt. II wyroku. O kosztach orzeczono w pkt. III wyroku na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy o NSA w zw. z art. 97 § 2 ustawy. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W sprawach ze skarg wniesionych przed dniem 01.01.2004 r., w których postępowanie nie zostało jeszcze zakończone przepis art. 97 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odsyła do dotychczasowych przepisów o wpisie i innych kosztach postępowania. /-/ E.Podrazik /-/ A.Łaskarzewska /-/ W.Batorowicz MK