II SA/Po 184/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi H. sp. z o.o. z siedzibą w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Marszałka Województwa W. z dnia [...] października 2021 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz H. sp. z o.o. z siedzibą w S. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2022 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "organ" lub "Samorządowe Kolegium Odwoławcze"), po rozpoznaniu zażalenia spółki H. sp. z o.o. z siedzibą w S., utrzymało w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] października 2021 r., znak: [...] (sprostowane postanowieniem Marszałka Województwa [...] z dnia [...] października 2021 r., znak: [...]) . W uzasadnieniu postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż w ramach postępowania uzgodnieniowego, w toku postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy na rzecz H. Sp. z o.o. dla inwestycji polegającej na budowie instalacji odnawialnego źródła energii zespołu elektrowni fotowoltaicznych o mocy 15MW wraz z infrastrukturą techniczną na terenie złożonym z działek o nr ewid.[...], [...], położonych w obrębie geodezyjnym P. - Z. , gmina P., zostało wydane postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] października 2021 r., znak: [...] (sprostowane postanowieniem Marszałka Województwa [...] z dnia [...].10.202lr., znak: [...]) odmawiające uzgodnienia możliwości ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji, w zakresie zadań i programów określonych w art. 39 ust 3, 4, 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2020r., poz. 293 ze zm. – dalej również jako "u.p.z.p."), ujętych w Planie zagospodarowania przestrzennego województwa wielkopolskiego wraz z Planem zagospodarowania przestrzennego miejskiego obszaru funkcjonalnego Poznania, zatwierdzonego Uchwałą Nr V/70/19 Sejmiku Województwa Wielkopolskiego dnia 25.03.2019r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2019r., poz. 4021), ze względu na niedopuszczalność ustalenia dla przedmiotowej inwestycji warunków zabudowy w trybie art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w świetle wymagań art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a tej ustawy i wynikającą z tego bezprzedmiotowość wystąpienia o wnioskowane uzgodnienie. Zażalenie na powyższe postanowienie w terminie ustawowym złożył pełnomocnik Horus Energy Sp. z o.o. W dalszej części decyzji organ, po przytoczeniu treści przepisów prawa, podniósł, że elektrownia fotowoltaiczna, jako system urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 110kV, o których mowa w art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. stanowi rodzaj zabudowy przemysłowej (zabudowę systemami fotowoltaicznymi). Lokalizacja farmy fotowoltaicznej, jeżeli powoduje zmianę dotychczasowego przeznaczenia terenu następuje wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.p.zp.- zgodnego z ustaleniami obowiązującego Studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Kolegium zaznaczyło, iż słusznie wskazał organ I instancji, że regulacja przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. oznacza, że rozmieszczenie tego rodzaju urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. W konsekwencji uprawnione jest wnioskowanie, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 110kV na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może się odbyć tylko na obszarach wskazanych w studium" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13.04.2021 r., sygn. akt II SA/Bk l46/21). Zdaniem organu lokalizacja elektrowni wiatrowych musi odbywać się zgodnie z ustaleniami obowiązującego Studium gminy. Obowiązujące Studium gminy P. takich ustaleń nie zawiera. Ponadto organ podniósł, iż w dniu [...] marca 2021r. Rada Miejska P. podjęła uchwałę nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P., obejmującej cały jej teren. W uzasadnieniu tej uchwały zapisano, że za najważniejsze cele zmiany Studium uznano m.in. wyznaczenie obszarów odnawialnych źródeł energii oraz ich stref ochronnych (wolnych od zabudowy). Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła H. sp. z o.o. z siedzibą w S. zarzucając mu: 1. naruszenie art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3 pkt 3a, art. 61 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że: - wynika z nich, iż lokalizacja elektrowni fotowoltaicznych może odbywać się wyłącznie na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy przepisy te w żadnym wypadku nie wykluczają możliwości lokalizacji takich elektrowni na podstawie decyzji o warunkach zabudowy; - dla wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest, aby zmiana przeznaczenia terenu przewidziana była w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, podczas gdy z cytowanych wyżej przepisów, taka konieczność nie wynika; 2. naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 10a u.p.z.p. w związku z art. 6 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Marszałka Województwa [...] z dnia [...] października 2021 r., znak: [...] (sprostowane postanowieniem Marszałka Województwa [...] z dnia [...] października 2021 r., znak [...]) odmawiającego uzgodnienia projektu decyzji z powołaniem się na wymienione w pkt 1 przepisy i rzekomą "bezprzedmiotowość" postępowania, podczas gdy przepis ten daje kompetencję Marszałkowi wyłącznie do czynienia uzgodnień w zakresie zadań samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 - w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, nie daje natomiast podstaw do oceny zgodności projektu decyzji z ustaleniami studium. Wskazując na powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia Marszałka Województwa [...] w całości oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się w ogóle do zarzutu przekroczenia kompetencji przez Marszałka. Organ II instancji ograniczył się do przepisów, które uzasadniają konieczność zwrócenia się do Marszałka o uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy. Zarzut dotyczył jednak czegoś innego - skarżący zarzucał przekroczenie przez Marszałka kompetencji w tym zakresie. Zdaniem Skarżącej przepis art. 53 ust. 4 pkt 10a u.p.z.p. daje kompetencję Marszałkowi wyłącznie do czynienia uzgodnień w zakresie zadań samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 - w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Nie ma wątpliwości, że w przedmiotowym przypadku zaistniała przesłanka, aby zwrócić się do Marszałka o uzgodnienie, gdyż w ustaleniach nieobowiązującego Planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy P. wzdłuż zachodniej granicy nieruchomości ustalono przebieg drogi krajowej, a w części środkowej tej nieruchomości, lokalizację planowanej linii elektroenergetycznej [...] Skierowanie projektu decyzji do uzgodnienia nie oznacza jednak, że Marszałek ma prawo dokonywać całościowej oceny projektu decyzji, co uczynił w tym przypadku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zaznaczenia wymaga, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do brzmienia przepisu art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 zwanej dalej: "P.p.s.a.".) Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, a z takim mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego o utrzymaniu w mocy postanowienia Marszałka Województwa [...] o odmowie uzgodnienia możliwości ustalenia warunków zabudowy. Na wstępie wskazać należy, iż w niniejszym postępowaniu kontrolowane było wyłącznie postanowienie, które wydane zostało jako wpadkowe rozstrzygnięcie w postępowaniu głównym zainicjowanym wnioskiem Skarżacej o ustalenie decyzją administracyjną warunków zabudowy. Z tego też punktu widzenia sądowa analiza działań organów administracji ogranicza się do badania legalności postanowienia uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 – dalej jako u.p.z.p.). Stosownie do treści art. 53 ust. 3 u.p.z.p. organy wydające decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzje o warunkach zabudowy są zobligowane do uprzedniego dokonania analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy a także analizy prawnej i faktycznej dotyczącej terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Dla pełnego zrealizowania owego postulatu ustawodawca przewidział, że co do zasady decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzyskaniu uzgodnień z określonymi organami (art. 53 ust. 4, w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż uzgodnienia powyższego - stosownie do treści art. 53 ust. 5 u.p.z.p. - dokonuje się w trybie przepisu art. 106 k.p.a. Powołany powyżej przepis wykorzystuje znaną w prawie administracyjnym instytucję współdziałania organów administracji publicznej w toku załatwienia sprawy. W świetle art. 106 k.p.a. współdziałanie to może nastąpić w formie opinii bądź uzgodnienia. Podkreślenia wymaga, iż uzgodnienie, w przeciwieństwie do opinii, jest formą o znaczeniu stanowczym, bowiem wiąże organ decydujący w postępowaniu głównym. Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić o treści decyzji, która wydawana jest po uzgodnieniu przez organ decydujący (uchwala NSA z dnia 15 stycznia 1999 r. w sprawie o sygn. akt OPK 14/98, ONSA 3/199, poz. 80). Wśród koniecznych uzgodnień - zgodnie z przepisem art. 53 ust. 4 pkt 10a u.p.z.p. - wymagane jest uzgodnienie projektu decyzji z wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 - w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Z kolei przepis art. 39 ust. 3 pkt 3 u.p.z.p. stanowi, iż w planie zagospodarowania przestrzennego województwa uwzględnia się ustalenia strategii rozwoju województwa oraz rekomendacje i wnioski zawarte w audycie krajobrazowym, oraz określa się w szczególności rozmieszczenie inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Wracając do istoty sprawy w pierwszej kolejności wskazać należy, iż działki nr ewid.[...], [...], położone w obrębie geod. P. - Z. , gmina P., na których planowana jest inwestycja objęte były postanowieniami nieobowiązującego Panu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy P., uchwalonego przez Radę Miasta i Gminy P. uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 1994r., w którym wzdłuż zachodniej granicy terenu ww. nieruchomości ustalono przebieg drogi krajowej (obecnie drogi krajowej nr [...]), a w części środkowej tych nieruchomości na przebiegu północno - południowym lokalizację planowanej linii elektroenergetycznej 110kV, a więc inwestycje o znaczeniu ponadlokalnym. Tym samym nie ulega wątpliwości, iż w niniejszej sprawie na organie właściwym do załatwienia sprawy o ustalenie warunków zabudowy spoczywał obowiązek dokonania uzgodnienia w trybie art. 106 k.p.a., w związku z treścią przepisu art. 53 ust. 4 pkt 10a u.p.z.p. Wracając do oceny wydanych w sprawie postanowień wyjaśnić należy, iż zakres uzgodnienia, którego dokonuje organ uzgadniający, obejmuje treść decyzji, jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie główne - wszczęte z wniosku strony. Zatem organ uzgadniający nie ma wpływu na sposób prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji, ocenia jedynie projekt owej decyzji. Należy przy tym podkreślić, iż organ uzgadniający nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię. Organ uzgadniający, wydając zarówno postanowienie o uzgodnieniu jak i jego odmowie, opierać się musi na stosownych przepisach normujących tak formę procesową, jak i przedmiotowy zakres uzgodnienia. Organ współdziałający nie prowadzi odrębnej sprawy administracyjnej, a postępowanie to ma charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie głównej, rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej. Uzgodnienia mają gwarantować udział w postępowaniu organów wyspecjalizowanych, dokonujących oceny zgodności z prawem zamierzeń z punktu widzenia niektórych ustaw szczególnych. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że uzgodnienie aktu polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia, co następuje w trakcie postępowania dotyczącego wydania aktu kończącego postępowanie główne. Uzgodnienie jest wiążącą formą wpływania przez organ uzgadniający na wydawanie aktów przez organ prowadzący postępowanie. Uzgodnienia określone w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. służą ochronie interesu publicznego znajdującego oparcie w przepisach szczególnych. Dotyczą one obiektów i obszarów szczególnie chronionych ze względu na wartości składające się na dobro wspólne. Uzgodnienia dotyczą oceny zgodności projektu decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę, w związku z która ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia. Organ uzgadniający działa zatem opierając się na stosownych przepisach normujących przedmiotowy zakres uzgodnienia. Wobec powyższego podkreślić należy, iż przytoczony przepis art. 39 ust. 3 pkt 3 u.p.z.p. precyzuje zakres przedmiotowy wyżej omawianego uzgodnienia, wskazując na ustalone w planie zagospodarowania przestrzennego województwa rozmieszczenie inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Oznacza to, że organ uzgadniający ocenia projekt decyzji i wyraża stanowisko w zakresie, w którym uzgadnia wnioskowaną inwestycję. W rozpoznawanej sprawie uzgodnienie projektu decyzji miało nastąpić wyłącznie w zakresie dopuszczalności jej realizacji z punktu widzenia ewentualnej kolizji z inwestycją celu publicznego o znaczeniu lokalnym przewidzianą w planie miejscowym, który utracił moc na podstawie art. 67 u.p.z.p. tj. w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy P., uchwalonego przez Radę Miasta i Gminy P. uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 1994r. Tymczasem w niniejszej sprawie Marszałek odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy nie z uwagi na kolizję inwestycji z inwestycją celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, a z uwagi na niedopuszczalność wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Przy czym należy mieć na uwadze, iż ta niedopuszczalność ta, w świetle zaskarżonego postanowienia, nie wynikała z materii mieszczącej się w zakresie uzgodnienia, a z art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Zaznaczyć należy, iż oceny w zakresie dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie instalacji odnawialnego źródła energii - zespołu elektrowni fotowoltaicznych o mocy 15MW wraz z infrastrukturą techniczną, w sytuacji gdy art. 10 ust. 2a u.p.z.p. przewiduje obowiązek ustalenia w studium rozmieszczenia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu należy do organu rozstrzygającego wniosek o ustalenie warunków zabudowy, a nie do organu uzgadniającego. Tym samym w ocenie Sądu organ wypowiedział się w kwestii dopuszczalności prowadzenia postępowania głównego, a nie w zakresie uzgodnienia czym naruszył art. 53 ust. 4 pkt 10a u.p.z.p. Jak zaznaczono już wyżej organ uzgadniający nie ma wpływu na sposób prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji czy tez jego zasadność, a ocenia jedynie projekt decyzji. Z uwagi na powyższe uchybienie zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie należało uchylić. Przy czym Sąd nie zajmował stanowiska w zakresie dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na treść art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., gdyż jak wskazano to wyżej przekracza to granice uzgodnienia, a więc i granice niniejszej sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Zasądzone koszty postępowania obejmują: koszt wpisu od skargi ([...] zł) i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa ([...] zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącej ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800, z późn. zm.), w wysokości [...] zł – łącznie [...] zł.