II SA/Po 186/24

Dnia 4 lipca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Paweł Daniel Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. K. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 16 lutego 2024 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 28 grudnia 2023 r., nr [...]; II. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięciuset dziewięćdziesięciu siedmiu złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga B. K. (zwanego dalej "inwestorem" lub "skarżącym") na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "WINB" lub "organem II instancji") z dnia 16 lutego 2024 r., nr [...]. W postanowieniu tym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w K. (zwanego dalej "PINB" lub "organem I instancji") z dnia 28 grudnia 2023 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowalnych i zawiadomienia inwestora o możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w stosunku do jego budynku mieszkalnego znajdującego się przy ul. [...] w Z., w tyle działki nr ew. [...] w granicach działek nr ew. [...] i [...]. Zaskarżone postanowienie zapadło w oparciu o poniżej przedstawiony stan faktyczny i prawny. Z inicjatywy R. P. PINB przeprowadził wcześniej zapowiedzianą kontrolę na działce inwestora. Sprawa dotyczy budynku mieszkalnego, w którym aktualnie zamieszkuje inwestor. W toku kontroli przeprowadzonej w dniu 21 lipca 2023 r. ustalono, że na działce inwestora, od frontu znajduje się budynek mieszkalnym w stanie technicznym niepozwalającym na jakiekolwiek użytkowanie. Obiekt ten jest objęty osobnym postępowaniem administracyjnym. Za tym budynkiem, w podwórzu, znajduje się: po prawej stronie – budynek kotłowni (również objęty osobnym postępowaniem), po środku – budynek mieszkalny, którego ma dotyczyć niniejsza sprawa oraz, po lewej stronie – przybudówka o charakterze gospodarczym. Inwestor nie posiadał przy sobie żadnych dokumentów świadczących o legalności pobudowanych obiektów budowlanych. Pismem z dnia 3 sierpnia 2023 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności budowy budynku mieszkalnego. Tego samego dnia PINB wezwał inwestora do przedłożenia dokumentów dotyczących legalności pobudowania swojego budynku mieszkalnego. W odpowiedzi na wezwanie inwestor, reprezentowany przez pełnomocnika – J. K. – wskazał, że razem z żoną zakupił nieruchomość w dniu 7 listopada 1995 r., a wszystkie obiekty znajdowały się na niej tak jak obecnie. Jednocześnie inwestor nie posiada żadnej dokumentacji budowlanej. PINB wezwał także sąsiadów – R. P., M. i S. małż. W. – do wyjaśnienia, kiedy powstał budynek mieszkalny inwestora. R. P. wskazał, że rozbudowa budynku zaczęła się w 2010 r. M. W. nie posiada żadnej wiedzy w tym zakresie. PINB zwrócił się do Burmistrza Miasta Z. z zapytaniem od kiedy i za jakie obiekty opłacany jest podatek od nieruchomości na działce inwestora. Burmistrz Miasta Z. wskazał budynek mieszkalny oraz budynek gospodarczy na działce inwestora. Na podstawie uzyskanych zdjęć lotniczych z lat 1985, 1995, 2004, 2016-2021, PINB ustalił, że budynek mieszkalny został zbudowany po dacie 31.03.2004 r. PINB zwrócił się do Burmistrza Miasta Z. z prośbą o wskazanie, czy dla działki inwestora uzyskano decyzje o warunkach zabudowy. Dotyczyło to zarówno poprzednich właścicieli działki jak i samego inwestora. Podobne pytanie zadano Staroście K. u, jednakże w kontekście pozwolenia na budowę. Burmistrz Miasta Z. wskazał, że po 2004 r. M. i B. małż. K. nie wnioskowali o udzielenie warunków zabudowy. Starosta K. wskazał natomiast, że od 1980 r. nie wydano dla ww. działki pozwolenia na budowę. Natomiast od 2000 r. nie odnotowano żadnego zgłoszenia zamiaru budowy. Ani obecni, ani poprzedni właściciele nie wnioskowali o pozwolenie na budowę. PINB ponownie wezwał inwestora do przedstawienia dokumentów świadczących o legalności pobudowania budynku mieszkalnego. PINB ustalił także, że podatek od nieruchomości jest opłacany w odniesieniu do obecnie niezamieszkałego budynku mieszkalnego, a także budynku gospodarczego w granicy z działką nr ew. [...]. Postanowieniem z dnia 28 grudnia 2023 r., nr [...], PINB wstrzymał budowę budynku mieszkalnego zlokalizowanego w głębi działki nr ew. [...] w granicy z działkami nr ew. [...] i [...], a także poinformował inwestora o możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego wraz z metodyką obliczania opłaty legalizacyjnej. W uzasadnieniu postanowienia PINB zrelacjonował stan faktyczny sprawy zaznaczając, że postępowanie dotyczy budynku mieszkalnego w graniach z działkami nr ew. [...] i [...]. PINB wskazał, że na podstawie zdjęć lotniczych ustalono, iż budynek mieszkalny powstał w latach 2004-2013. Ponieważ budynek ten został zbudowany od nowa, należy traktować to jako budowę budynku. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm., zwanej dalej "p.b."), inwestor powinien dysponować pozwoleniem na budowę zanim rozpoczął roboty budowlane. Brak tego pozwolenia, co wynika z jego nieuzyskania oznacza, że wymagane jest przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, gdyż budynek ten jest samowolą budowlaną. Zastosowanie musiała znaleźć procedura z art. 48 i następnych p.b. Inwestor złożył zażalenie na postanowienie organu I instancji. Inwestor podniósł, że na jego działce znajduje się budynek mieszkalny, jednakże nie nadaje się do zamieszkania, a także budynek gospodarczy. Przed laty budynek gospodarczy został dostosowany do potrzeb mieszkalnych, gdzie inwestor zamieszkiwał wraz z rodziną. Burmistrz Miasta Z. potwierdził, że istnieją tylko takie zabudowania. PINB nie ustalił, jaka jest powierzchnia, ani też jakie są wymiary spornego budynku mieszkalnego. Postanowieniem z dnia 16 lutego 2024 r., nr [...], WINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia WINB podniósł, że został pobudowany budynek mieszkalny, którego północna elewacja ma ponad 12 m, a południowa – 13 m. Inwestor nie posiada żadnej dokumentacji budowlanej, bowiem taka nie została nigdy sporządzona. Starosta K. także potwierdził, że nie zostało wydane pozwolenie na budowę. Inwestor dopuścił się więc, zdaniem WINB, samowoli budowlanej. Z tego względu należało zastosować procedurę z art. 48 p.b. WINB stwierdził, że dokładna znajomość parametrów budynku mieszkalnego nie musi być teraz znana, ponieważ inwestor, jeżeli wykaże zainteresowanie, obliczy je i przeprowadzi postępowanie legalizacyjne. Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika – r. pr. G. W. – wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, kwestionując postanowienie organu II instancji. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi podtrzymano motywy wskazane w zażaleniu od postanowienia PINB. Ponadto wskazano, że organy nadzoru budowlanego w zasadzie same nie wiedzą, który dokładnie obiekt budowalny jest przedmiotem postępowania. W wezwaniach do skarżącego dołączano mapy, z których wynikał zupełnie inny układ budynków, stąd nie wiadomo co jest przedmiotem postępowania. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał stanowisko, jakie zajął w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie." Niewątpliwie wniesiona skarga dotyczy postanowienia WINB wydanego w postępowaniu administracyjnym na skutek rozpoznania zażalenia. Z tych względów, zarządzeniem z dnia 4 czerwca 2024 r. Przewodnicząca Wydziału II tut. Sądu wyznaczyła termin posiedzenia niejawnego na dzień 4 lipca 2024 r. zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli, zgodność z prawem. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje m.in. sądową kontrolę postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które przysługuje zażalenie (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Innymi słowy, Sąd z urzędu powinien wziąć pod uwagę wszelkie okoliczności, które mają wpływ na ocenę trafności kontrolowanego rozstrzygnięcia, nawet jeśli nie zostały one podniesione przez stronę skarżącą. Przedmiotem skargi jest ocena zgodności z prawem postanowienia WINB, utrzymującego w mocy postanowienie PINB w przedmiocie nakazania wstrzymania robót budowlanych oraz zawiadomienia inwestora o warunkach przeprowadzenia postepowania legalizacyjnego. W wyniku przeprowadzonej kontroli sądowej Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, nie odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji. W toku postępowania administracyjnego ustalono okoliczności faktyczne, które nie dają pełnego wyobrażenia o przedmiocie tego postępowania. Zasadnicze znaczenie mają ustalenia poczynione przez PINB, a które zostały odzwierciedlone w protokole kontroli oraz ustalenia pochodzące od Burmistrza Miasta Z.. Oczywistą nieprawdą okazały się natomiast zeznania skarżącego, który wytrwale podnosił, że w momencie zakupu nieruchomości w listopadzie 1995 r. układ budynków był niezmieniony, a więc działka ta miała być dokładnie w ten sam sposób zabudowana. Już same zdjęcia lotnicze ściągnięte przez PINB dowiodły temu, że skarżący przedstawiał nieprawdziwe informacje. Burmistrz Miasta Z. zawiadomił PINB, że na działce skarżącego zostały zgłoszone dwa obiekty budowalne, które podlegają opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości – budynek mieszkalny, znajdujący się od frontu działki przy ul. [...], oraz budynek gospodarczy. Zgromadzone w aktach sprawy zdjęcia lotnicze, ale także mapy wykazały, że za tym budynkiem mieszkalnym, po lewej stronie, tj. w granicy z działką nr ew. [...]. W dniu orzekania przez Sąd w systemie informacji przestrzennej (dostępnym pod adresem: https://polska.e-mapa.net/) widniały tylko te dwa obiekty jako zarejestrowane w ewidencji gruntów. Potwierdza się zatem, że na działce inwestora powinny znajdować się dwa obiekty budowlane. Protokół z przeprowadzonej kontroli ukazał inny stan zabudowania działki skarżącego. Istotnie, od frontu nadal znajduje się budynek mieszkalny, którego stan techniczny wskazuje na brak możliwości użytkowania (co jest przedmiotem odrębnego postępowania). W tyle działki, po prawej znajduje się kotłownia, będąca przedmiotem odrębnego postępowania (sygn. akt II SA/Po [...]), po środku budynek mieszkalny, w którym ma zamieszkiwać skarżący wraz z rodziną, zaś po lewej stronie działki skarżącego znajduje się przybudówka o charakterze gospodarczym, jednakże nad nią znajduje się pomieszczenie o charakterze mieszkalnym. Już w tym momencie należy zasygnalizować zagadnienie, które przekonało Sąd do konieczności uchylenia zaskarżonego postanowienia; mianowicie PINB, ani WINB nie ustalił co dzieje się z budynkiem gospodarczym, który, zgodnie z danymi z ewidencji gruntów, nadal znajduje się na działce skarżącego w granicy z działką nr ew. [...]. O ile oczywiście budynek gospodarczy stanowi osobny byt, a więc przedmiot prawa, to dalsze ustalenia PINB, a co więcej, rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego (rozpoznawczego i odwoławczego), wskazują na to, że do spornego budynku mieszkalnego "zakwalifikowano" także budynek gospodarczy. PINB pozyskał zdjęcia lotnicze z roku 1985, a następnie z lat 2004-2020. Zdjęcie lotnicze z 1985 r. ukazuje na działce skarżącego istniejący budynek mieszkalny od frontu oraz budynek znajdujący się w granicy z działką nr ew. [...], które są zgłoszone do opodatkowania. Ten stan rzeczy miał miejsce jeszcze w dniu 31 marca 2004 r. Dopiero na zdjęciu wykonanym w dniu 9 lipca 2010 r. widać, że pomiędzy budynkiem gospodarczym (w granicy z działką nr ew. [...] a granicą działki nr ew. [...] prowadzone są roboty budowlane, dzięki którym powstał budynek mieszkalny. Sąd nie ma wątpliwości, że to właśnie tam zamieszkuje skarżący, ponieważ w postępowaniu zarejestrowanym pod sygn. akt II SA/Po [...] ustalono to bez wątpliwości. Zatem ze zdjęć lotniczych można wyciągnąć następujące wnioski: w pasie między granicą działki nr ew. [...] a granicą działki nr ew. [...] znajdują się kolejno budynek gospodarczy i budynek mieszkalny (ten obecnie zamieszkiwany). Pomimo tych ustaleń, organy nadzoru budowlanego dopuściły się naruszenia art. 7 w związku z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a."). W toku kontroli ustalono, że budynek mieszkalny (objęty niniejszym postępowaniem) posiada 13,26 m długości elewacji południowej i 12,93 m długości elewacji północnej. Tak pojęty budynek mieszkalny, zgodnie z ustaleniami organów nadzoru budowlanego, odpowiada łącznej długości zabudowań w pasie pomiędzy granicami działek nr ew. [...] i [...]. Oznacza to, że za budynek mieszkalny został potraktowany zespół budynków mieszkalnego i gospodarczego, który jest osobnym bytem. Ponadto nie ustalono, czy rzeczona przybudówka z pomieszczeniem mieszkalnym na piętrze jest integralną częścią budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego, czy może budynek gospodarczy zmienił swoje przeznaczenie na mieszkalne i rzeczywiście jest to obecnie jeden obiekt budowlany, który jest objęty postępowaniem administracyjnym. Nawet jeżeli jest to łącznie jeden budynek, to zmianie powinna nastąpić kwalifikacja, tj. organ powinien badać legalność rozbudowy budynku gospodarczego, który hipotetycznie zmienił sposób użytkowania na mieszkalny. Te wszystkie wątpliwości nie pozwalają na dokonanie oceny trafności działania PINB oraz WINB. Zasadne są bowiem wątpliwości skarżącego, który podniósł, że w wezwaniu do wyjaśnienia legalności pobudowań na tyle jego działki, PINB zaznaczył jeden duży obiekt budowlany, uznając zapewne, że budynek gospodarczy stał się integralną częścią spornego budynku mieszkalnego. W ten sam sposób traktując sporny obiekt, PINB zwracał się do Burmistrza Miasta Z. (zob. k. [...] i [...] akt administracyjnych organu I instancji). Żeby mówić o samowoli budowlanej i móc podjąć władcze działania w celu usunięcia jej skutków, należy przede wszystkim jednoznacznie ustalić charakter kontrolowanych prac, mając na uwadze katalog zawarty w art. 3 pkt 6-8 p.b., a także ich zakres. To zaś pozwoli zakwalifikować prace jako konkretny rodzaj robót budowalnych, a w dalszej kolejności ustalić, czy ich wykonanie było uzależnione od dopełnienia przez inwestora czynności formalnych, takich jak uzyskanie pozwolenia na budowę lub dokonanie zgłoszenia oraz czy obowiązkom tym uczyniono zadość. Należy przy tym zauważyć, że dokonując tych ustaleń organ nadzoru budowlanego musi uwzględnić także czas, w jakim roboty wykonano, gdyż data realizacji prac determinuje reżim prawny, w kontekście którego dokonuje się ww. ustaleń (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 240/23, dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 3642502). Naruszenia ze strony WINB oraz PINB są istotne, ponieważ zakładając, że skarżący nie byłby zainteresowany przeprowadzeniem postępowania legalizacyjnego, PINB wydałby decyzję o nakazie rozbiórki i egzekwował go w kierunku rozebrania obiektu, który prawdopodobnie składa się z osobnego jeszcze budynku gospodarczego. W ten sposób mogłoby dojść do rażącego naruszenia prawa. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części jest najdalej idącą, najbardziej dolegliwą sankcją za naruszenie przepisów prawa budowlanego, dlatego też należy wcześniej rozważyć wszystkie inne możliwości przewidziane przez przepisy, pozwalające na legalizację obiektu. Tego rodzaju sankcji nie można stosować zwłaszcza w tych sytuacjach, w których nie do końca jest jasny i jednoznaczny stan faktyczny sprawy. W postępowaniu w przedmiocie orzeczenia nakazu rozbiórki organy nadzoru budowlanego zobowiązane są zatem do szczególnie starannego i dokładnego wyjaśnienia wszystkich aspektów faktycznych i prawnych danej sprawy. Sąd dostrzega na zdjęciach lotniczych wyraźną różnicę pomiędzy budynkiem gospodarczym, znajdującym się w granicy działki nr ew. [...] a spornym budynkiem mieszkalnym, ponieważ ich dachy wyraźnie odznaczają się kolorystycznie. W tym zakresie należy upatrywać dalsze kierunki prowadzenia postępowania. Należy bowiem wyjaśnić, czy budynek gospodarczy jest częścią składową budynku mieszkalnego, czy stanowi osobny byt. Te ustalenia zdeterminują dalszy bieg postępowania. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności zarzutów skargi. Organy nadzoru budowalnego dopuściły się naruszeni art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. w sposób, w jaki miało to istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie PINB (pkt I sentencji wyroku). O kosztach postępowania sądowego orzeczono, na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Sąd zasądził dla niego zwrot kosztów w wysokości 597 zł, na co złożyło się: 100 zł – wpis stały od skargi, 480 zł – opłata dla radcy prawnego reprezentującego skarżącego w postępowaniu przez sądem administracyjnym I instancji oraz 17 zł – opłata od pełnomocnictwa (pkt II sentencji wyroku). Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim PINB ustali, czy na sporny budynek mieszkalny składa się dodatkowo przybudówka z pomieszczeniem mieszkalnym i budynkiem gospodarczym w granicy z działką nr ew. [...], w celu jednoznacznego określenia przedmiotu postępowania.