II SA/Po 1880/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Ewa Makosz-Frymus As.sąd. Danuta Rzyminiak-Owczarczak ( spr ) Protokolant referent-stażysta Marcin Kubiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi Organizacji Studentów i Absolwentów [...] na decyzję Rektora Uniwersytetu z dnia [...] maja 2003 r. Nr [...] w przedmiocie zwolnienia z opłaty za studia postanawia o d r z u c i ć s k a r g ę /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ P.Miładowski /-/ E.Makosz-Frymus JFS Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2002 r. P. K. zwrócił się do Dziekana Wydziału Elektrotechniki, Informatyki i Telekomunikacji Uniwersytetu o zwolnienie z opłaty za V semestr studiów zaocznych w roku akademickim 2002/2003. Decyzją z dnia [...] października 2002 r. nr [...] Dziekan Wydziału prośbę tę rozpatrzył odmownie, wskazując studentowi na możliwość rozłożenia opłaty za studia na raty. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Rektora Uniwersytetu z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] marca 2003 r. Rektor tej uczelni wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie, jako podstawę wznowienia wskazując na przepis art. 145 §1 pkt 6 k.p.a., rozpatrzenie sprawy z pominięciem obowiązku zasięgnięcia wymaganego prawem stanowiska innego organu. Decyzją z dnia [...] maja 2003 r. Nr [...] opartą na podstawie art. 151 §1 pkt 2 k.p.a. organ ten uchylił decyzję własną z dnia [...] stycznia 2001 r. oraz odmówił zwolnienia P. K. z przedmiotowej opłaty za studia. W uzasadnieniu tej decyzji Rektor wyjaśnił, iż jego pierwsza decyzja wydana została z naruszeniem §11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 sierpnia 1991 r. w sprawie zasad gospodarki finansowej uczelni (Dz.U. Nr 84 poz. 380), bowiem wniosek rozpatrzony został z pominięciem obowiązku zasięgnięcia opinii organizacji samorządu studenckiego. Przesyłając przedmiotową decyzję P. K. Rektor pouczył go o prawie jej zaskarżenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Doręczenie decyzji studentowi nastąpiło za pośrednictwem poczty, listem poleconym nadanym w dniu [...] czerwca 2003 r. Pismem z dnia [...] czerwca 2003 r. P. K. wystąpił do Rektora uczelni z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, iż decyzja wydana została w postępowaniu, w którym jako strona został pozbawiony prawa czynnego udziału, wskazując w szczególności na naruszenie przez organ art. 106 §5 k.p.a. poprzez nie doręczenie mu opinii organizacji samorządu studentów, a tym samym pozbawienie go prawa zaskarżenia tej opinii. P. K. wskazał ponadto na zawarte w decyzji wadliwe pouczenie o sposobie jej zaskarżenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego, podnosząc iż naruszono w ten sposób zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wskazując, iż opłaty za zajęcia dydaktyczne są obszarem działalności uczelni, za które odpowiada ona samodzielnie i nie służy w tych sprawach odwołanie do Ministra Edukacji Narodowej i Sportu, P. K. podniósł, iż w tym zakresie powinien zostać pouczony o możliwości złożenia do Rektora Uniwersytetu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 §3 k.p.a. Pismem z dnia [...] lipca 2003 r. Rektor poinformował P. K., iż w myśl art. 161 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym decyzje wydawane przez rektora w pierwszej instancji są ostateczne, co oznacza że nie przysługuje od nich żaden środek odwoławczy przewidziany w ustawie. Wskazując na prawo zaskarżenia takiej decyzji do Naczelnego Sądu Administracyjnego Rektor poinformował P. K., iż zgodnie z art. 34 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, przed wniesieniem skargi należy zwrócić się do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z dnia [...] sierpnia 2003 r. P. K. wezwał Rektora Uniwersytetu do usunięcia bezczynności, podtrzymując swój wniosek z dnia [...] maja 2003 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] maja 2003 r. Pismo to Rektor Uniwersytetu pozostawił bez odpowiedzi. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na ostateczną decyzję Rektora Uniwersytetu z dnia [...] maja 2003 r. w dniu [...] sierpnia 2003 r. wniosła "Organizacja Studentów i Absolwentów [...]" z siedzibą w W., stowarzyszenie zwykłe, którego celem działania zgodnie z przyjętym Statutem jest m.in. przeciwdziałanie naruszeniom prawa oraz ochrona wolności i praw człowieka i obywatela. Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności lub uchylenie zaskarżonej decyzji. Jednocześnie, z ostrożności procesowej, strona skarżąca wniosła o zastosowanie tych samych sankcji wobec decyzji wydanych przez Dziekana Wydziału Elektrotechniki, Informatyki i Telekomunikacji tego Uniwersytetu z dnia [...] października 2002 r., nadto o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, w tym zakresie uzależniając rozpatrzenie wniosku od jego uchybienia, tłumacząc brak pewności co do tej okoliczności niejednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, iż treść zaskarżonej decyzji Rektora wskazuje, że organ ten uznaje się za jedynie właściwy w sprawie zwalniania z opłat za studia co nakazuje traktować ją za decyzję wydaną w pierwszej instancji, a całe wznowione postępowanie należy traktować jako prowadzone od początku. Wskazując na brak potwierdzenia tych okoliczności w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji strona skarżąca wyjaśniła, iż zakresem skargi obejmuje również decyzję Dziekana oraz podtrzymującą ją decyzję Rektora z dnia [...] stycznia 2001 r. Wydanym w sprawie decyzjom strona skarżąca zarzuciła rażącą niezgodność z prawem, kwestionując wysokość ustalonej opłaty zindywidualizowanej za studia, jako nie uwzględniającej planowanego kosztu zajęć dydaktycznych i w konsekwencji konieczność ponoszenia przez studenta świadczenia w wysokości znacznie przekraczającej koszty zajęć dydaktycznych. Zdaniem strony skarżącej wysokość opłaty zindywidualizowanej w decyzji narusza konstytucyjne zasady prawa do nauki, w szczególności studenta, który jest osobą bezrobotną i dojeżdżającą na zajęcia z odległej miejscowości. W odpowiedzi na skargę Rektor Uniwersytetu wniósł o jej oddalenie, w uzasadnieniu swojego stanowiska wskazując, iż zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z prawem, tj. przez właściwy organ, w granicach jego kompetencji i z uwzględnieniem kosztów kształcenia. Rektor wskazał ponadto, iż przedmiot rozstrzygniętej przez niego sprawy dotyczy zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłaty za studia, a nie ustalenia wysokości tej opłaty, o czym stanowi treść uzasadnienia skargi. Ustosunkowując się do tej części zarzutów skargi Rektor wyjaśnił, iż nie ustalił studentowi P. K. zindywidualizowanej opłaty za studia, a wysokość tych opłat ustalona została zarządzeniem, w granicach wskazanych przez ustawę o szkolnictwie wyższym oraz §9 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zasad gospodarki finansowej uczelni. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest decyzja Rektora Uniwersytetu podjęta na podstawie art. 151 §1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071), a więc w trybie wznowienia postępowania. Zaskarżona decyzja została zatem wydana w pierwszej instancji, w postępowaniu odrębnym, które nie stanowi prostej kontynuacji postępowania zakończonego ostateczną decyzją. Zatem decyzja wydana w trybie art. 151 kpa zapada w pierwszej instancji, a to oznacza, że przysługuje od niej środek odwoławczy. Według art. 73 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, a wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. W niniejszej sprawie, decyzję wydał rektor uczelni wyższej, a zgodnie z art. 161 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 65 poz. 385 ze zmianami) decyzje wydane przez rektora w pierwszej instancji są decyzjami ostatecznymi. W myśl uchwały Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2003 r. sygn. akt OPS 5/03 (ONSA 2004/1/9), w świetle art. 161 ustawy o szkolnictwie wyższym decyzja w sprawie zwolnienia z opłaty za zajęcia dydaktyczne w uczelni państwowej jest indywidualnym aktem władztwa zakładowego, do którego stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego (art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. Nr 74 poz. 368 ze zmianami). Wobec spornej kwestii trybu i możliwości zaskarżenia decyzji Rektora Uniwersytetu będącej przedmiotem skargi rozważenia wymaga, czy także w przypadku decyzji podejmowanych przez rektora wyższej uczelni w trybie wznowienia postępowania, wyłączeniu podlega zasada dwuinstancyjności postępowania, wyrażona w art. 15 k.p.a. W odniesieniu do decyzji podejmowanych w trybie wznowienia postępowania administracyjnego ustawa Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje odrębnego trybu ich zaskarżania, stąd zastosowanie ma w tym zakresie przepis art. 127 tej ustawy. Niewątpliwie od decyzji rektora wyższej uczelni podejmowanej w sprawie indywidualnej w przedmiocie zwolnienia z opłaty za studia zaoczne nie przysługuje odwołanie, o którym stanowi przepis art. 127 §1 i 2 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane były różne stanowiska, co do trybu i sposobu zaskarżenia decyzji wydanej w oparciu o wskazany przepis przez rektora wyższej uczelni, lecz w świetle treści wskazanej wyżej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2003 r. przesądzone zostało, iż sprawy dotyczące aktów władztwa zakładowego, a do takich zaliczone zostały indywidualne decyzje podjęte w przedmiocie zwolnienia z opłat za studia, nie podlegają właściwości Ministra Edukacji Narodowej i Sportu. Występując z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy P. K. powoływał przepis art. 127 §3 k.p.a., zgodnie z którym strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do organu rozstrzygającego w sprawie z wnioskiem o jej ponowne rozpatrzenie. Zgodnie z wolą ustawodawcy przepis ten ma zastosowanie do decyzji wydanych przez ministrów oraz samorządowe kolegia odwoławcze, stąd również z tego względu przepis ten nie może stanowić podstawy do ponownego rozpatrzenia sprawy oraz wydania przez rektora wyższej uczelni w sprawie rozpatrywanej w trybie wznowienia postępowania administracyjnego. W świetle powyższego w zakresie trybu i sposobu zaskarżenia przedmiotowej decyzji do Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowanie miał przepis art. 34 ust. 3 powołanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, zgodnie z którym w sprawach, odnośnie których ustawa nie przewiduje środków odwoławczych (a wyżej powołany art. 161 ustawy o szkolnictwie wyższym środków takich nie przewiduje) należy przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego zwrócić się do organu właściwego w sprawie z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Jak wyżej wskazano w niniejszej sprawie wnioskiem z dnia [...] czerwca 2003 r. student P. K. wystąpił z żądaniem ponownego rozpatrzenia sprawy przez Rektora Uniwersytetu, jako podstawę wniosku powołując właśnie przepis art. 127 §3 k.p.a. W odpowiedzi Rektor poinformował studenta, iż wniosek taki skarżącemu nie przysługuje, lecz nie uczynił tego w sposób prawem nakazany. Zgodnie z 134 k.p.a. organ odwoławczy (w tym przypadku Rektor) stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne, co oznacza, że przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego. Tryb ten w niniejszej sprawie nie został zachowany, stąd P. K. przysługiwało prawo wystąpienia z wezwaniem do usunięcia bezczynności polegającej na nie rozpatrzeniu przez Rektora wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wezwanie takie P. K. wystosował do Rektora w piśmie z dnia [...] sierpnia 2003 r., prawidłowo formułując żądanie jako "podtrzymanie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] maja 2003 r.". Nie czekając na rozpatrzenie tego wezwania przez Rektora, strona skarżąca w niniejszej sprawie - "Organizacja Studentów i Absolwentów [...]", w dniu [...] czerwca 2003 r. skierowała skargę będącą przedmiotem niniejszego postępowania do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu. Przedmiot rozpatrywanej skargi nie dotyczy jednakże bezczynności Rektora Uniwersytetu w zakresie nie rozpatrzenia złożonego przez P. K. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] maja 2003 r. (wezwanie z dnia [...] sierpnia 2003 r.), lecz tej decyzji, a więc rozstrzygnięcia merytorycznego Rektora podjętego w związku ze złożonym przez P. K. wnioskiem o zwolnienie z opłaty za studia podjęte przez niego w systemie zaocznym. Skarga wniesiona została pod rządami powołanej wyżej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, stąd przepisy tej ustawy mają zastosowanie w zakresie oceny działań stron w niniejszej sprawie na płaszczyźnie proceduralnej. Przepis art. 34 ust. 1 tej ustawy dopuszczał wniesienie skargi dopiero po wyczerpaniu środków odwoławczych, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Natomiast zgodnie z ust. 3 tego przepisu, jeżeli ustawa nie przewiduje środków odwoławczych w sprawie będącej przedmiotem skargi, należy przed wniesieniem jej do Sądu zwrócić się do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Skarga może być wniesiona po upływie 30 dni od dnia doręczenia wezwania. Należy przy tym wyjaśnić, iż przedmiot żądania zawartego w wezwaniu winien być tożsamy z przedmiotem przyszłej skargi. W niniejszej sprawie wymogu tego nie dochowano, bowiem P. K. skierował do Rektora Uczelni wezwanie z żądaniem dotyczącym innej kwestii, aniżeli przedmiot rozpatrywanej skargi. Należy w tym miejscu wskazać, iż ustawa Kodeks postępowania administracyjnego przyjął zasadę ograniczonego formalizmu w zakresie formy i treści podania, a więc także wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Stosownie do art. 63 §2 k.p.a. wezwanie takie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie i czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Uwzględniając powyższe wymogi oraz treść jednoznacznie sprecyzowanego żądania zawartego w wezwaniu wystosowanym przez P. K. do Rektora Uniwersytetu (pismo z dnia [...] sierpnia 2003 r.) Sąd nie znalazł podstaw do przyjęcia, iż żądanie to obejmuje również wezwanie do usunięcia przez ten organ naruszenia prawa poprzez usunięcie z obrotu prawnego wydanej decyzji. Jak wyjaśniono w orzecznictwie NSA, m.in. w uchwale składu siedmiu sędziów z 9.XII.1996 r. sygn. OPS 4/96 (ONSA 1997/2/44) Skarga wniesiona bez wyczerpania środków odwoławczych jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest decyzja wydana z pominięciem właściwego trybu i sposobu jej zaskarżenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego, określonego w art. 34 wyżej powołanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, wniesioną skargę należało uznać za niedopuszczalną i jako taką odrzucić na podstawie art. 58 §1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270) w zw. z art. 97§ 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271 z późniejszymi zmianami). Z treści uzasadnienia skargi wynika ponadto, iż strona skarżąca kwestionuje nie tylko odmowę zwolnienia studenta z opłaty za studia, ale również wysokość opłaty za studia, zindywidualizowanej zdaniem skarżącej w wydanych przez organy uczelni decyzjach. Należy wskazać, iż przedmiot zaskarżonej decyzji oraz wniosek P. K., który zainicjował postępowanie przed organami uczelni, nie obejmowały swoim zakresem kwestii wysokości opłat za studia. Tym samym również w tym zakresie skarga jest niedopuszczalna, jako wniesiona w sprawie, która nie była przedmiotem rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Rektora Uniwersytetu z dnia [...] maja 2003 r. Na marginesie niniejszej sprawy należy nadto wskazać, iż skarga nie spełnia również kolejnego wymogu określonego w art. 34 ust. 3 powołanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, bowiem wniesiona została przed upływem 30 dni od zwrócenia się do Rektora Uczelni z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Skargę wniesiono w dniu [...] sierpnia 2003 r., natomiast wezwanie takie P. K. zawarł w piśmie z dnia [...] sierpnia 2003 r., doręczonym Rektorowi w dniu [...] sierpnia 2003 r. Ponieważ, jak wyżej wyjaśniono, skarga wniesiona została z pominięciem wyczerpania trybu wskazanego w przepisie art. 34 ust. 3 wskazanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, kwestia ta nie ma znaczenia dla treści niniejszego rozstrzygnięcia. W świetle powyższej argumentacji zarzuty merytoryczne skargi nie podlegają w niniejszym postępowaniu ocenie Sądu. Należy jednakże wskazać, iż w sytuacji, gdy zamiarem P. K. lub strony skarżącej będzie dążenie do rozpatrzenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji, odnośnie trybu i sposobu zaskarżania aktów lub działania (bezczynności) Rektora Uniwersytetu zastosowanie będą miały przepisy wyżej wskazanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 53§1 tej ustawy skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie, przy czym w sytuacji gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia skargę można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu (decyzji - art. 52 §3 tej ustawy). W odniesieniu do tej sytuacji skargę należy wnieść w terminie trzydziestu dni od otrzymania stanowiska organu, a w przypadku gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa (art. 53 §2 ustawy). W niniejszej sprawie wskazane terminy już upłynęły, stąd aby wezwanie takie było skuteczne, zainteresowane osoby mogą rozważyć możliwość złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wystąpienia z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Treść niniejszego rozstrzygnięcia pozwala przy tym nie rozpatrywać, jako bezprzedmiotowego, wniosku strony skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, co nadto jest zgodne z żądaniem strony skarżącej, która uzależniła rozpatrzenie tego wniosku od uznania wniesienia skargi z uchybieniem terminu. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł, jak w postanowieniu. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/P. Miładowski /-/E. Makosz-Frymus za nieobecnego sędziego /-/ E.Makosz-Frymus JFS