II SA/Po 1892/99

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Katarzyny G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z.-G. z dnia 7 września 1999 r. (...) w przedmiocie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko - oddala skargę. Decyzją z dnia 30 lipca 1999 r. (...), Starosta N. zobowiązał Przedsiębiorstwo Usługowo-Produkcyjne Eksport-Import, Waldemar W. w N.-S., przy ulicy K. 2 B/2 do przedstawienia "Oceny oddziaływania inwestycji na środowisko" dla Zakładu Produkcji Figur Ogrodowych w K. przy ulicy O. 13, sporządzonej przez biegłego z listy Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa. W uzasadnieniu napisał, że wszczął postępowanie z urzędu, z powodu skarg na uciążliwości Zakładu od 1993 r., Katarzyny G. zamieszkała, w K. przy ulicy O. 15 i innych mieszkańców K. Dalej obszernie przedstawił etapy powstawania obiektów, problemy związane z uruchomieniem Zakładu i różnego typu orzeczenia, w tym odnoszące się do ochrony środowiska. Wśród tych ostatnich wymienił decyzję o dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń do powietrza atmosferycznego /z dnia 24 czerwca 1993 r. - (...) oraz stwierdził, iż właściciel Zakładu dostarczył także /19 lipca 1999 r./ "Operat ochrony powietrza" z którego wynika, że normy dopuszczalnej emisji nie zostały przekroczone. Zakład posiada także decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu z dnia 5 kwietnia 1995 r. (...), wielokrotnie modyfikowaną, ostatnia decyzja odnośnie tego problemu środowiskowego została wydana 9 marca 1999 r. (...). Dalej stwierdził, że Powiatowy Inspektor Sanitarny w N.-S. 23 czerwca 1999 r. przeprowadził kontrolę higieniczno-sanitarną, która nie wykazała przekroczeń norm higienicznych występujących czynników chemicznych. Starosta N. podniósł także, że kontrola z 16 czerwca 1999 r. przeprowadzona przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska wykryła brak uzgodnień w zakresie gospodarki odpadami i że Zakład uchyla się od opłat i kar za korzystanie ze środowiska. Uważa, iż naruszenia przez Zakład wymagań ochrony środowiska, nie są tego rodzaju, by mogły być podstawą do jego unieruchomienia. Z uwagi jednak na to, że nie sporządzono "Oceny oddziaływania inwestycji na środowisko" na etapie decyzji lokalizacyjnej i pozwolenia na adaptację, konieczne jest sporządzenie żądanej oceny, a podstawę prawną do sformułowania takiego obowiązku stanowi art. 70 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /t.j. Dz. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./ oraz rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji (...) - Dz.U. nr 93 poz. 589. Odwołanie od tej decyzji, wniosło Przedsiębiorstwo Usługowo-Produkcyjnych Eksport-Import. Waldemar W. W uzasadnieniu podniosło, że posiada wszystkie wymagane uzgodnienia i decyzje dotyczące działalności Zakładu Produkcji Figur Ogrodowych, które szczegółowo wymienia. Uważa, że przedłożony "Operat ochrony powietrza'' jest wystarczającym opracowaniem odnoszącym się do uciążliwości środowiskowych a nadto dodał, że skrupulatnie wypełnia wszystkie obowiązki i zalecenia prośrodowiskowe. Na koniec stwierdził, że badania dokonane na posesji Katarzyny G., nie wykazały przekroczeń dopuszczalnych emisji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z.-G., decyzją z dnia 7 września 1999 r. (...), uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu stwierdziło, że każda decyzja administracyjna musi być poprzedzona postępowaniem wyjaśniającym. Takiego postępowania organ I instancji nie przeprowadził. Wszczął też postępowanie nie na wniosek, a tylko w związku ze skargą Katarzyny G. bowiem skarg innych mieszkańców brak. Zdaniem Kolegium organ orzekający, ma obowiązek uwzględnienia interesów wszystkich stron i skoro nie stwierdzono żadnych naruszeń środowiska, to nie można żądać kolejnych kosztownych ekspertyz. Kolegium uważa, że decyzja musi być następstwem przeprowadzonego postępowania i winna wskazywać na jakiej podstawie faktycznej i prawnej jest oparta. Z uzasadnienia decyzji nie wynika też by naruszono przepisy ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska i dlatego organ mając nawet podstawy w przepisach tej ustawy nie może nałożyć obowiązku przedłożenia oceny wpływu inwestycji na środowisko. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z.-G. wniosła Katarzyna G., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przyznania kosztów sądowych. Podniosła, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo przez nieuwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych ustalonych w toku 7 letniego postępowania. Stwierdziła, że nie trafny jest podgląd, iż o toczącym się postępowaniu, nie zawiadomiono stron, choć skarżącej przyznano prawa strony już po podjęciu przez organ I instancji postępowania z urzędu. Skarżąca uważa, iż decyzja organu I instancji, jest następstwem różnych postępowań toczących się od lat, nie jest więc aktem oderwanym. Podniosła także, że koszty ewentualnej ekspertyzy winien ponieść Zakład a nie skarżąca i, że uzasadnia ekspertyzę w szczególności roczne zużycie materiałów malarskich w ilości ponad 250 kg rocznie. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z.-G. stwierdziło, że decyzję wydano praktycznie bez przeprowadzenia postępowania, na podstawie innych wcześniej zakończonych postępowań. Organ I instancji nie uzasadnił, zdaniem Kolegium, potrzeby opracowania kolejnej ekspertyzy. Podniosło także, że Starosta N. w sposób nie przemyślany, nakłada decyzjami kolejne obowiązki, które ostatecznie dają identyczne efekty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie administracyjne może być wszczęte na żądanie strony lub z urzędu /art. 61 par. 1 Kpa/. Przyczyną wszczęcia postępowania z urzędu może być m. in. skarga pochodząca od osoby nie będącej stroną postępowania /art. 233 Kpa/. Organ I instancji wszczął /15 czerwca 1999 r./ postępowanie z urzędu, powodowany skargą /a właściwie licznymi skargami/ skarżącej. Pismem z dnia 29 lipca 1999 r. zawiadomił ją, iż przysługuje jej przymiot strony w podjętym postępowaniu (...). Z kolei pismem z dnia 15 czerwca 1999 r. zawiadomił właściciela Przedsiębiorstwa Usługowo-Produkcyjnego, Waldemara W. o wszczętym postępowaniu w sprawie "Oceny oddziaływania inwestycji na środowisko". Wobec tych ustaleń, zasadny jest zarzut skarżącej, że podjęcie postępowania nie było dotknięte wadami, które podniósł organ II instancji /brak wniosku i zawiadomienia stron/. Zgodnie z art. 7 i art. 77 Kpa w toku postępowania organy administracji podejmują wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, uwzględniając interes społeczny i słuszny interes obywateli. Na organie orzekającym ciąży obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Samo zaś postępowanie administracyjne, winno być prowadzone w taki sposób aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa /art. 8 Kpa/. Jest to szczególnie istotne w sprawie, w której uczestnicy postępowania reprezentują rozbieżne lub sprzeczne ze sobą interesy /wyrok SN z dnia 16 lutego 1994 r. III ARN 2/94 - OSNAPU 1994 nr 1 poz. 2/. Organ I instancji nie przeprowadził - praktycznie - żadnego postępowania dowodowego. W obszernym uzasadnieniu wymienił tylko orzeczenia administracyjne bądź dokumenty, które miały znaczenie w innych postępowaniach czy ich fazach ale które zostały wcześniej zakończone. Tymczasem każda decyzja administracyjna musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne /art. 107 par. 1 Kpa/. Uzasadnienie faktyczne winno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyny z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej /art. 107 par. 3 Kpa/. Uzasadnienie stanowi zatem integralna część decyzji a jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia i przekonanie stron, że ich stanowiska zostały poważnie wzięte pod uwagę. Wszystkie zebrane dowody powinny być zanalizowane i ocenione, nie później niż w momencie wydania decyzji, a efekty tego procesu myślowego muszą wynikać z uzasadnienia. Wymienionych elementów brak w orzeczeniu organu I instancji. Postępowanie wszczęto w sprawie celowości sporządzenia "oceny oddziaływania inwestycji na środowisko". Należało zatem zebrać i zobiektyzować dowody, które pozwalałyby podjąć decyzję nakazującą sporządzenie ekspertyzy. Takimi dowodami - wbrew poglądowi skarżącej - nie mogą być dokumenty nagromadzone w wieloletnich, różnych gdy idzie o znaczenie i skutki, postępowaniach w które uwikłane były strony. Gdy idzie o uzasadnienie prawne decyzji to w rozstrzyganej sprawie, ta kwestia wymaga nieco szerszego wywodu. Zgodnie z art. 70 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska - t.j. Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm. starosta może decyzją zobowiązać inwestora a także właściciela zarządcę lub posiadacza obiektu budowlanego albo zespołu obiektów do przedstawienia oceny oddziaływania inwestycji lub obiektu budowlanego albo zespołu obiektów na środowisko. Należy przede wszystkim zauważyć, że art. 70 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, określa dwie odmienne instytucje; ocenę oddziaływania na środowisko i przeglądy ekologiczne /Ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska; Komentarz pod red. J. Sommera, Wrocław 1995 r. str. 256/. Te pierwsze odnoszą się do inwestycji, a więc zamierzeń przyszłościowych. Mają ułatwić racjonalną decyzję o ich realizacji. Drugie dotyczą istniejących obiektów a ich głównym celem jest usprawnienie ochrony środowiska. Oceny oddziaływania inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska, sporządza się na etapie uzgodnień warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz uzgodnienia projektu budowlanego /art. 68 ust. 5 i ust. 3 w zw. z art. 70 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska i par. 3 oraz par. 5 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzaju inwestycji (...) Dz.U. nr 93 poz. 589/. Nie budzi wątpliwości, że w rozpatrywanej sprawie nie chodzi o oddziaływanie inwestycji, bowiem ten etap jest już zakończony i zamknięty. W związku z tym Starosta N., nie miał podstaw do wydania decyzji nakazującej przedstawienie "oceny oddziaływania inwestycji na środowisko". Równocześnie jednak, ponieważ nie dostrzegł różnych stanów faktycznych normowanych przez art. 70 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska nie odniósł się do ewentualności przeglądu ekologicznego. Gdyby nawet podjął ten wątek, to ponieważ decyzja z art. 70 ust. 1 cyt. wyżej ustawy ma charakter uznaniowy, to musiałby wnikliwie i wszechstronnie wyjaśnić stan faktyczny, zanim zrobiłby użytek ze swoich uprawnień Z materiału dowodowego, w szczególności z dokumentów wymienionych w uzasadnieniu decyzji I instancji wynika, że normy emisji zanieczyszczeń do powietrza, nie zostały przekroczone. Nie przekroczono także dopuszczalnego poziomu głośności. Również kontrola sanitarno-higieniczna nie wykazała żadnych naruszeń obowiązujących norm. W związku z tym brak jest merytorycznych uzasadnień nawet do nakazania przeglądu ekologicznego, zwłaszcza iż powołane dokumenty pochodzą z połowy roku 1999 i odnoszą się do problemów, które były przedmiotem najczęstszych kontrowersji. Ze stosowaniem art. 70 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska łączy się też pewne niebezpieczeństwo. Otóż wobec nieprecyzyjnej stylizacji tego przepisu może się okazać, że nastąpi przeniesienie metodologii sporządzania ocen oddziaływania inwestycji na środowisko do przeglądów środowiska. Tymczasem, we współczesnym prawie ochrony środowiska rozróżnia się wyraźnie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko /i związane z tym koszty tych ocen/ od przeglądów ekologicznych. Przykładem takich rozwiązań jest ustawodawstwo Unii Europejskiej /dyrektywa Rady Wspólnot Europejskich 27 czerwca 1985 r. nr 85/337/EWG w sprawie oceny skutków niektórych publicznych i prywatnych przedsięwzięć dla środowiska OJW 175, 5 lipca 1985 r. i rozporządzenie Rady EWG z dnia 26 czerwca 1993 r. w sprawie dobrowolnego uczestnictwa firm przemysłowych w systemie zarządzania ochroną środowiska i przeglądów ekologicznych we Wspólnocie OJW 168, 10 lipca 1993/. Należy przyjąć, iż w tym kierunku powinna zmierzać również wykładnia art. 70 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Pogląd ten pozostaje w związku z generalnym obowiązkiem zbliżenia istniejącego i przyszłego ustawodawstwa Polski do ustawodawstwa UE /art. 68 i art. 69 Układu Europejskiego z dnia 16 listopada 1992 r. ustanawiającego stowarzyszenie między RP z jednej strony a Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi z drugiej strony - Dz.U. nr 17 poz. 69/. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, Sąd oddalił skargę.