II SA/Po 190/21

Dnia 2 listopada 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 listopada 2021 roku sprawy ze skargi Z. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnień w zakresie warunków zabudowy oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] września 2020 r. nr [...] Marszałek Województwa W. (dalej też jako Marszałek), działając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt. 10 i 10 a, art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003. r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm. dalej u.p.z.p.), art. 106 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. dalej k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza K. nr [...] z dnia [...] września 2020 r. w sprawie uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowego i budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej w miejscowości W. na działce nr [...], arkusz mapy 1 odmówił możliwości ustalenia warunków zabudowy dla powyższej inwestycji w zakresie zadań i programów określonych w art. 39 ust. 3, 4 i 5 oraz art. 48 u.p.z.p., ujętych w Planie zagospodarowania przestrzennego województwa wielkopolskiego wraz z Planem zagospodarowania przestrzennego miejskiego obszaru funkcjonalnego P., zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa W. z dnia [...] marca 2019 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2019 r. poz. 4021), ze względu na kolizję przedmiotowej inwestycji z planowaną, ujętą w obowiązującym Planie województwa, budową zachodniej obwodnicy m. K. w ciągu drogi krajowej nr [...], dla której w tym planie ustalono klasę techniczną główną, ruchu przyśpieszonego (GP). Jak wynika z uzasadnienia postanowienia w dniu [...] września 2020 r. wpłynął do Urzędu Marszałkowskiego wniosek Burmistrza K. o dokonanie przedmiotowego uzgodnienia. Do wniosku załączono projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla powyższej inwestycji, z którego wynika, że miałaby ona być zlokalizowana w miejscowości W., na terenie ww. działce nr ew. 132, ark. 1, stanowiącej grunty rolne, klasy [...]. Marszałek powołał się na art. 53 ust. 4 pkt 10a w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. wskazał, że jest właściwy do uzgodnienia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w zakresie zadań rządowych i samorządowych o znaczeniu ponadlokalnym, służących realizacji inwestycji celu publicznego w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z ustaleniami Uchwały Nr [...] z dnia [...] września 1993 r. w sprawie zatwierdzenia Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy K., w otoczeniu ww. działki nr [...] zaplanowano przebieg projektowanej trasy obwodnicy. Powyższe zaś odpowiada ustaleniom obowiązującego planu województwa, który mimo sporządzenia jego części graficznej w skali 1:200 000, dość precyzyjnie wskazuje przebieg ww. planowanej obwodnicy miasta K. w ciągu drogi krajowej nr [...], w klasie technicznej drogi głównej ruchu przyśpieszonego (GP). Ustalenia wskazanych planu ogólnego i planu województwa odpowiadają także zapisom obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy K.. Ponadto, na przedmiotowej działce przebiega gazociąg wysokiego ciśnienia DN 100, odboczka [...]., który został ujęty w dokumentach planistycznych. Zdaniem Marszałka powyższe zapisy planu ogólnego, planu województwa i studium należy uznać za aktualne i wiążące, także w kontekście stanowiska wyrażonego w przedmiotowej sprawie przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział w P., która zaopiniowała negatywnie lokalizację przedmiotowej inwestycji ze względu na jej kolizję z planowanymi wariantami przebiegu obwodnicy K. w ciągu drogi krajowej nr [...]. Przebieg ten, wyznaczony w Studium Techniczno - Ekonomiczno – Środowiskowym, opracowany był przez Biuro Projektowe Klotoida z K.. Jednakże ze względu na to, iż przebieg obwodnicy będzie znany po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, warianty przebiegające przez przedmiotową działkę nr [...] ark. 1 nie są ostateczne. W związku z tym, działka ta, może zostać zajęta w całości pod planowany przebieg obwodnicy - w zakresie jezdni dodatkowej wraz z włączeniem do drogi powiatowej nr 4918P oraz wiaduktu nad obwodnicą w ciągu ww. drogi powiatowej. Następnie Z. K. (dalej też jako strona lub skarżący) pismem z dnia [...] września 2020 r. wniósł zażalenie na postanowienie Marszałka, w którym wskazał że nie zgadza się z postanowieniem, teren jego działki nigdy nie był objęty żadnym Planem zagospodarowania przestrzennego, nawet tych które utraciły swoją moc. Jego zdaniem oparto się na niewyraźnej mapce, a organ nie wskazał nawet dokładnej odległości jego działki od planowanej obwodnicy. Skarżący zwrócił uwagę, że dla innych działek w sąsiedztwie nr [...] i [...] wydano decyzje ustalające warunki zabudowy, a idąc tokiem rozumowania organu one tez kolidują z przebiegiem obwodnicy. Wskazał, że w studium planowana obwodnica nie jest wytyczona w obrębie jego działki. Ponadto, skoro na działce jest gazociąg to i tak nie może przez nią przechodzić wiadukt drogowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12.10.1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018r. poz. 570 ze zm.) art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 4 pkt 10 i 10 a, art. 60 ust. 1 u.p.z.p. orzekło o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji. SKO podzieliło rozważania organu co do zasadności odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez Z. K. inwestycji z uwagi na przewidziane w Planie Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy K., planie województwa, Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy K. budowę obwodnicy K. w otoczeniu działki nr [...] należącej do skarżącego. Odnosząc się do zarzutów zażalenia, jakoby w żadnym z wymienionych dokumentów planistycznych nie ustalono przebiegu obwodnicy K., (w tym, że będzie ona przebiegała przez działkę nr [...]) SKO podkreśliło, że przebieg trasy (kierunkowy, orientacyjny) ustala się w dokumentach planistycznych, a precyzyjne ustalenie tego przebiegu odbywa się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2020r., poz. 1363), w powiązaniu z procedurami przewidzianymi ustawą z dnia [...] października 2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity: Dz.U. z 2020r., poz. 283). Potwierdza to zdaniem Kolegium przepis art. 11i ust. 2 ww. ustawy o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zgodnie z którym w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji. SKO dodało, że właściwy zarządca dróg publicznych (w omawianym przypadku Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad) ma obowiązek przygotowania: Wielowariantowego, Wielokryterialnego Studium Korytarzowego przebiegu ww. obwodnicy, wyboru w oparciu o te kryteria o oddziaływaniu na środowisko, wystąpienia do właściwego Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jego realizacji, a po jej uzyskaniu, sporządzenia projektu budowlanego nowej drogi i uzyskania decyzji o zezwoleniu na realizację tej inwestycji drogowej. Zatem, do czasu kiedy przebieg ww. obwodnicy K. we wskazanym trybie nie zostanie ostatecznie ustalony, kryterium nadrzędności ważnego interesu publicznego jakim jest budowa tej obwodnicy i zasada przezorności, nakazująca ograniczenie ryzyka ponoszenia dodatkowych kosztów społecznych realizacji inwestycji celu publicznego, wynikających z konieczności likwidacji jej kolizji z przedmiotową inwestycją, przemawiała, zdaniem organu II instancji, za wydaniem postanowienia o odmowie uzgodnienia warunków zabudowy. Było to tym bardziej zasadne, że możliwość takiej kolizji wskazał także zarządca drogi - Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. Ponieważ planowana droga nie istnieje, jak to zostało wskazane w piśmie z dnia [...] sierpnia 2020r., GDDKiA nie mogła odmówić uzgodnienia warunków zabudowy w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niezależnie od powyższego, odnosząc się do kolejnego zarzutu zażalenia o wydaniu pozytywnych warunków zabudowy dla działek nr [...] i [...], SKO wskazało, że nie jest władne wypowiadać się co do ww. spraw. W skardze do WSA Z. K. podał, że zaskarża decyzję SKO w całości, wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie mu kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 7, 77 § 1 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. 2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na wydaniu decyzji merytorycznej na skutek rozpatrzenia wniosku złożonego przez podmiot do tego nielegitymowany, jakim jest w tej sprawie Departament Infrastruktury reprezentowany przez Dyrektor Departamentu A. K.- M.. 3. art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. przez brak wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa W. nr [...] z dnia [...] września 2020r w sytuacji gdy z analizy materiału dowodowego w sprawie wynika, iż decyzje te zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. tj. wydanie decyzji merytorycznej na skutek rozpatrzenia wniosku złożonego przez podmiot do tego nielegitymowany ma ten skutek, że orzeczenie to dotknięte jest kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 2, albowiem wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa. W skardze argumentował, że Burmistrz de facto nie wystąpił o uzgodnienia, bowiem pismo pochodziło z Departamentu Gospodarki Przestrzennej Urzędu Miejskiego w K. i nie zostało przez Burmistrza podpisane. Podobne uwagi poczyniono względem postanowienia Marszałka, które zdaniem skarżącego też nie zostało podpisane przez uprawnioną osobę, tj. przez A. K.- M. jako dyrektora Departamentu Infrastruktury. Ponadto skarżący podał, że J. K.- T. jest radną Sejmiku Województwa przez co powinna być wyłączona. W ocenie skarżącego decyzja SKO jest przy tym obarczona wadą nieważności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2019 poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie natomiast do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie SKO z dnia [...] grudnia 2020 r. utrzymujące w mocy postanowienie Marszałka Województwa W. z dnia [...] września 2020 r., odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowego i budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej w miejscowości W., dz. nr [...], ark. mapy 1. Zgodnie z dyspozycją art. 53 ust 4 pkt 10a u.p.z.p. decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z: wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 - w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Uzgodnienie, będące mocniejszą formą współdziałania organów administracji, co do zasady wiąże swoim stanowiskiem organ prowadzący postępowanie główne. Negatywne uzgodnienie w zasadzie prowadzić musi do odmowy wydania decyzji zgodnej z żądaniem strony. Jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z [...] kwietnia 2010 r. IV SA/Wa [...] (dostępny w bazie orzeczeń CBOSA) uzgodnienie, w przeciwieństwie do opinii, jest formą o znaczeniu stanowczym, bowiem wiąże organ decydujący w postępowaniu głównym. Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić o treści decyzji, która wydawana jest po uzgodnieniu przez organ decydujący". W orzecznictwie wskazuje się, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy wbrew dyspozycji art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4, tj. z pominięciem uzgodnienia projektu tej decyzji z właściwym organem stanowi przesłankę do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 5.04.2013 r., II SA/Rz 27/13, CBOSA). Istotą sporu w niniejszej sprawie jest ocena, czy zasadnie odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Sąd podziela stanowisko zajęte przez organy obu instancji, że w otoczeniu działki inwestora nr [...] planowany jest przebieg obwodnicy K.. Jak wynika z uchwały nr [...] z dnia [...] września 1993 r. w sprawie zatwierdzenia Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy K., a konkretniej wyrysu z tego planu (k. 15) działka skarżącego znajduje się w obrębie orientacyjnego przebiegu planowanej obwodnicy. W Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta i gminy K., na załączniku graficznym (mapie) wyrysowano trzy warianty obwodnicy i również w tym wypadku działka nr [...], znajduje się w bliskiej odległości planowanej lokalizacji węzłów drogowych (k. 18). Na mapie w Studium Techniczno- Ekonomiczno- Środowiskowym (k. 20) lokalizacja inwestycji Z. K. znajduje się na trasie jednego z wariantów obwodnicy. Organ zweryfikował również mapę dotyczącą komunikacji z obowiązującego Planu zagospodarowania województwa wielkopolskiego (rysunek 1.6 komunikacja) i wynika z niej, że działka skarżącego znajduje się na trasie przebiegu drogi wojewódzkiej (k. 27-26). Ponadto w części tekstowej ww. Planu wskazano na rozwój i modernizację sieci drogowej m.in. K. w ciągu drogi krajowej nr [...] (str. 150 [...]). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto pogląd, iż plan zagospodarowania przestrzennego województwa jest aktem, którego regulacje stanowią wytyczne dla planowania przestrzennego na niższym szczeblu i wiążą bezpośrednio podmioty funkcjonujące wewnątrz systemu administracji publicznej. W konsekwencji organ dokonujący uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy nie może pominąć ustaleń wojewódzkiego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczących planowanej inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Zwraca się również uwagę, że realizacja czynności uzgadniających ma zapewnić m.in. koordynację zasad organizacji przestrzennej w województwie przy ustalaniu warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnych, w sytuacji, gdy z różnych przyczyn gmina nie ustanowiła własnego porządku planistycznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 790/11, CBOSA). Zatem prawidłowo organy w niniejszej sprawie uznały, że teren znajduje się w rezerwie terenu przeznaczonego pod obwodnicę K.. Nawet jeśli dokładny przebieg tej obwodnicy nie jest znany (aż do czasu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach), to przyjąć należy, że działka ta może być w przyszłości w całości lub w części zajęta pod planowany przebieg obwodnicy. Wbrew stanowisku skarżącego w wymienionych dokumentach nie wskazuje się ostatecznej lokalizacji obwodnicy (np. podano kilka jej wariantów), co oznacza, że nawet jeśli na mapie działka skarżącego nie jest "przecinana" planowaną trasą to ostatecznie jednak, z uwagi na jej lokalizację, istnieje bardzo duże prawdopodobieństwo, że działka zostanie w przyszłości wykorzystana pod drogę. W kontekście wystąpienia skarżącego o ustalenie warunków zabudowy zasadne było więc stwierdzenie kolizji inwestycji z planowaną, ujętą w Planie województwa, budową zachodniej obwodnicy miasta K.. Dodać trzeba, że architekt przygotowujący analizę urbanistyczną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, opisując teren analizowany zwrócił uwagę na to, że planowana inwestycja koliduje z planowanymi wariantami przebiegu obwodnicy K., w ciągu drogi krajowej nr [...] (k. 9). Co więcej Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w piśmie z dnia [...] sierpnia 2020 r. zaopiniowała negatywnie inwestycję skarżącego również powołując się na jej sprzeczność z planowaną obwodnicą (k. 21). Z tych wszystkich względów stwierdzić należało, że wydane w sprawie postanowienia odpowiadają prawu. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd uznał je za niezasadne. Skarżący podniósł zarzut nieważności postanowienia z dnia [...] września 2020 r. z uwagi na wydanie postanowienia przez Departament Infrastruktury reprezentowany przez Dyrektor Departamentu A. K.- M.. Należy wskazać, że upoważnienie pracownika do wykonywania określonych kompetencji organu nie czyni pracownika organem administracji publicznej. Oznacza to, że brak jest możliwości scedowania uzyskanego uprawnienia przez pracownika na innego pracownika. Zatem upoważniona osoba wydaje i podpisuje decyzje w imieniu organu, który udzielił upoważnienia, a nie w własnym imieniu. Zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2020 poz. 1688) marszałek województwa może upoważnić wicemarszałków, pozostałych członków zarządu województwa, pracowników urzędu marszałkowskiego oraz kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych do wydawania w jego imieniu decyzji. W ramach Urzędu Marszałkowskiego Województwa W. działa Departament Infrastruktury, który zajmuje się m.in. realizacją zadań związanych z planowaniem przestrzennym, w tym przygotowywaniem materiałów do uzgodnień projektów decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz projektów decyzji o ustaleniu warunków zabudowy ( § 5 ust. 1 w zw. z §29 pkt 3c zarządzenia Marszałka Województwa W. z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia Regulaminu Organizacyjnego Departamentu Infrastruktury Urzędu Marszałkowskiego Województwa W. w P.). Wobec tego dyrektor Departamentu Infrastruktury była upoważniona do podpisania decyzji w imieniu Marszałka Województwa. Nie zasługiwały również na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 7 i 77 § 1 k.p.a. bowiem w okolicznościach sprawy zgromadzony materiał dowodowy pozwala jednoznacznie przyjąć, że planowana inwestycja ma znajdować się na terenie na którym planowana jest obwodnica K.. Podsumowując, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie SKO w P. z oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Marszałka Województwa W., nie naruszają prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ani przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 151 p.p.s.a. - oddalił skargę, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.