II SA/Po 190/24

[...] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 8 sierpnia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Asesor WSA Paweł Daniel Asesor WSA Robert Talaga Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 listopada 2023 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 22 sierpnia 2023 r., nr [...], działając na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, 2 i 4, art. 4, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 11 ust. 2, art. 14, art. 39 i art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r., poz. 901 ze zm.; dalej: "u.p.s.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: "K.p.a."), po rozpoznaniu wniosków K. K. z dnia 12 lipca 2023 r., 24 lipca 2023 r., 26 lipca 2023 r. i 4 sierpnia 2023 r., odmówił udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego w łącznej wysokości [...] zł z przeznaczeniem na: doładowanie do telefonu w wysokości [...] zł, opłacenie ksero w wysokości [...] zł, komis RTV AGD w wysokości [...] zł, zakup karmy dla rybek w wysokości [...] zł, zakup płytek chodnikowych w wysokości [...] zł, opłacenie raty za telefon w lipcu 2023 r. w wysokości [...] zł, opłacenie Internetu w lipcu 2023 r. w wysokości [...] zł, opłacenie czynszu za lipiec 2023 r. za lokal przy ul. [...] w wysokości [...] zł, zakup leków w wysokości [...] zł, na gaz propan-butan w wysokości [...] zł oraz elektrykę w pomieszczeniu kuchennym w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu 12 lipca 2023 r. K. K. zwrócił się z prośbą o pomoc w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zwrot środków wydanych na zakup doładowania telefonu w wysokości [...] zł, ksero w wysokości [...] zł, komis AGD RTV w wysokości [...] zł, karmy dla rybek w wysokości [...] zł, płytek chodnikowych w wysokości [...] zł, raty za telefon w lipcu 2023 r. w wysokości [...] zł, Internetu w lipcu 2023 r. w wysokości [...] zł oraz na opłacenie czynszu za lokal przy ul. [...] w P. w lipcu 2023 r. w wysokości [...] zł. Następnie w dniu 24 lipca 2023 r. zwrócił się z prośbą o pomoc w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zwrot środków wydanych na zakup doładowania telefonu w wysokości [...] zł, w dniu 26 lipca 2023 r. z prośbą o pomoc w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zwrot wydatków wydanych na zakup ksero w wysokości [...] zł, a w dniu 4 sierpnia 2023 r. z prośbą o pomoc w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zwrot środków wydanych na elektrykę w pomieszczeniu kuchennym w wysokości [...] zł, doładowanie telefonu w wysokości [...] zł, ksero w wysokości [...] zł i ksero w wysokości [...] zł. Z kolei podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 7 sierpnia 2023 r. K. K. wniósł o przekazanie środków pieniężnych na zakup leków w wysokości [...] zł, zwrot środków za zakup doładowania telefonu w wysokości [...] zł oraz przekazania środków pieniężnych na zakup gazu propan-butan w wysokości [...] zł. Następnie organ I instancji wyjaśnił, że w toku postępowania ustalono, iż K. K. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, nie pracuje i jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako bezrobotny bez prawa do zasiłku. Wnioskodawca od 2001 r. zamieszkuje w altanie ogrodowej na terenie Rodzinnych Ogródków Działkowych [...] przy ul. [...] w P.. Dochód K. K. stanowi zasiłek okresowy w wysokości [...] zł przyznany na okres od dnia 1 kwietnia 2023 r. do dnia 30 września 2023 r. Przechodząc do meritum organ I instancji wskazał, że po rozpatrzeniu sytuacji wnioskodawcy nie znalazł podstaw do zwrotu środków finansowych wydanych na zakup doładowania telefonu w wysokości [...] zł, ksero w wysokości [...] zł, Internetu w lipcu 2023 r. w wysokości [...] zł, przekazania środków pieniężnych na zakup leków w wysokości [...] zł, ani przekazania środków pieniężnych na zakup gazu propan-butan w wysokości [...] zł. Z uwagi na fakt, że wnioskodawca pobiera zasiłek okresowy, z przyznanej kwoty winien zabezpieczyć wnioskowane potrzeby. Odnosząc się do wniosku dotyczącego zwrotu środków finansowych wydanych na zakup w komisie AGD RTV w wysokości [...] zł, karmę dla rybek w wysokości [...] zł, płytki chodnikowe w wysokości [...] zł oraz elektrykę w pomieszczeniu kuchennym w wysokości [...] zł, organ I instancji wskazał, że zrealizowane już potrzeby z samej definicji zostały zaspokojone, zatem automatycznie nie mogą być traktowane jako niezbędne. Zdaniem organu I instancji nie można traktować zwrotu kosztów zakupionych materiałów jako niezbędnej potrzeby bytowej, a tylko na takie potrzeby zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.s. przyznawany jest zasiłek celowy. Z kolei w zakresie wniosku o pomoc pieniężną w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na opłacenie raty za telefon w miesiącu lipiecu 2023 r. w wysokości [...] zł organ I instancji wskazał, że wnioskodawca dokonał zakupu telefonu, którego łączna wartość wynosi [...] zł i przekracza jego możliwości finansowe. Wnioskodawca dokonał zakupu tego telefonu z zasiłku okresowego bez konsultacji z organem. Odnosząc się natomiast do wniosku o opłacenie czynszu za lokal przy ul. [...] w P. w miesiącu lipiecu 2023 w wysokości [...] zł organ I instancji wskazał, że K. K. w lokalu tym nie zamieszkuje, wobec czego przyznanie pomocy na ten cel jest niezasadne. Końcowo organ I instancji podkreślił, że nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości oraz spełniać każde żądanie obywatela. Wypłacane świadczenia mają stanowić pomoc dla danej osoby w ponoszeniu niezbędnych ciężarów, nie zaś doprowadzić do całkowitego przejęcia ich ponoszenia przez system pomocy społecznej. Pismem datowanym na dzień 22 sierpnia 2023 r., złożonym osobiście w Biurze Podawczym Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 6 września 2023 r., K. K. wniósł od tej decyzji odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 30 listopada 2023 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że odwołujący korzysta z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P. w formie zasiłków celowych. Decyzjami organu I instancji przyznano K. K. pomoc w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności w okresie od dnia 1 lipca do dnia 30 września w wysokości [...] zł miesięcznie i w okresie od dnia 1 października 2023 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. w wysokości po [...] zł miesięcznie. Od dnia 5 czerwca do dnia 31 grudnia 2023 r. odwołujący otrzymuje również pomoc w formie jednego gorącego posiłku dziennie na kartę PEKA. O ile zatem zakup żywności stanowi niezbędną potrzebę bytową, to potrzeby opisane w sentencji zaskarżonej decyzji już ich nie stanowią. Nie stanowią one bowiem takiej potrzeby, bez zaspokojenia której K. K. nie mógłby funkcjonować. Niezbędna potrzeba to taka, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować, to potrzeba związana z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka i niezbędna do normalnej, godnej egzystencji na poziomie elementarnym. Z kolei w art. 39 ust. 2 u.p.s. przykładowo jedynie wskazano cele, na jakie może być przyznany zasiłek celowy, a więc w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Wobec tego decyzja organu I instancji w zakresie odmowy przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego w łącznej wysokości [...] złotych na potrzeby wymienione w sentencji zaskarżonej decyzji jest decyzja słuszną. W skardze z dnia 16 lutego 2024 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu K. K. wyraził niezadowolenie z treści zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolrgium Odwoławczego [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Kontroli Sądu poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 listopada 2023 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 22 sierpnia 2023 r., nr [...], o odmowie przyznania K. K. zasiłku celowego w łącznej wysokości [...] zł z przeznaczeniem na doładowanie do telefonu w wysokości [...] zł, opłacenie ksero w wysokości [...] zł, komis RTV AGD w wysokości [...] zł, zakup karmy dla rybek w wysokości [...] zł, zakup płytek chodnikowych w wysokości [...] zł, opłacenie raty za telefon w lipcu 2023 r. w wysokości [...] zł, opłacenie Internetu w lipcu 2023 r. w wysokości [...] zł, opłacenie czynszu w lipcu 2023 r. za lokal przy ul. [...] w wysokości [...] zł, na zakup leków w wysokości [...] zł, gaz propan-butan w wysokości [...] zł oraz elektrykę w pomieszczeniu kuchennym w wysokości [...] zł. Zaprezentowane przez Sąd w niniejszym wyroku stanowisko wymaga na wstępie poczynienia kilku uwag o charakterze ogólnym, odnoszących się do modelu dwuinstancyjności na gruncie postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy rozpatrując kwestię zasadności odmowy przyznania skarżącemu świadczeń z pomocy społecznej działał bowiem w wyniku wniesienia przez K. K. środka zaskarżenia (odwołania datowanego na dzień 22 sierpnia 2023 r.), które wszczęło postępowanie odwoławcze. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest natomiast ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Druga instancja postępowania administracyjnego to także instancja merytoryczna, co wynika z treści art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla decyzję organu pierwszej instancji w całości lub części – i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Przyznanie przez ustawodawcę organowi odwoławczemu uprawnień reformatoryjnych oznacza, że organ ten ma obowiązek oceny nie tylko ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji, ale również rozpatrzenia sprawy w pełnym zakresie. Podkreślić ponadto należy, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę, a nie odwołanie. Zasada dwuinstancyjności oznacza, że w wyniku złożenia odwołania lub zażalenia sprawa administracyjna będzie w całości przedmiotem postępowania przed organem drugiej instancji. Rodzi to obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego i dwukrotnej wykładni przepisów prawa. Zasada ta nie wyklucza przy tym dokonania odmiennej oceny materiału dowodowego zgromadzonego już w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Organ odwoławczy nie jest bowiem organem stricte kontrolującym prawidłowość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale samodzielnie, w oparciu o już zgromadzone (ewentualnie uzupełnione) dowody, ponownie rozstrzyga sprawę. Ponowne rozstrzygnięcie sprawy oznacza zatem dokonanie ponownych ustaleń faktycznych, a nie tylko przyjęcie tych, które wynikają z rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Uzasadnienie decyzji powinno być przy tym elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia. Powinno odnosić się do istotnych elementów spornych, dowodów zarówno zebranych przez organ jak i przedłożonych przez stronę. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia strony, nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy lub nie przedstawi w sposób wyczerpujący wykładni stosowanych przepisów prawa. Należyte uzasadnienie decyzji pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Należyte uzasadnienie decyzji służy także realizacji zasady zaufania stron do organów orzekających oraz przekonywania stron. Odesłanie do uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji nie zastępuje oceny, którą winien dokonać ponownie organ odwoławczy. Zasada dwuinstancyjnego postępowania tworzy obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego i dwukrotnej wykładni przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt II FSK 1561/09 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, wyrażona w art. 15 K.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania oznacza, że każda sprawa administracyjna, jeżeli zawiśnie przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia przez stronę środka zaskarżenia, wymaga przede wszystkim ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Obowiązujący model postępowania odwoławczego nie ma zatem charakteru kasacyjnego, co wyklucza ograniczenie postępowania przed organem drugiej instancji jedynie do kontroli orzeczenia wydanego przez organ I instancji. Zasada dwuinstancyjności jest zrealizowana, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Podstawowym celem zasady przekonywania zawartej w art. 11 K.p.a. jest bowiem wyjaśnienie stronom przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji Kolegium nie pozwala stwierdzić, iż organ odwoławczy po raz drugi rozpatrzył sprawę merytorycznie. Zdaniem Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując odwołanie K. K. nie wywiązało się z obowiązków orzeczniczych wynikających z zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady przekonywania. Podkreślić należy, że organ odwoławczy skwitował jedynie, że "o ile zatem zakup żywności stanowi niezbędną potrzebę bytową, to potrzeby opisane w sentencji zaskarżonej decyzji już ich nie stanowią. Nie stanowią one bowiem takiej potrzeby bez zaspokojenia której K. K. nie mógłby funkcjonować. (...) W związku z powyższym decyzja organu I instancji w zakresie odmowy przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego w łącznej wysokości [...] zł na potrzeby wymienione w sentencji zaskarżonej decyzji jest decyzją słuszną". Tymczasem jak wynika z treści decyzji organu I instancji, tylko w przypadku wniosków o zwrotu środków finansowych wydanych na zakup w komisie AGD RTV w wysokości [...] zł, karmę dla rybek w wysokości [...] zł, płytki chodnikowe w wysokości [...] zł oraz elektrykę w pomieszczeniu kuchennym w wysokości [...] zł organ ten uznał, że nie są to potrzeby niezbędne, na które może być przyznany zasiłek celowy. Organ I instancji nie podniósł przy tym, że nie są to niezbędne potrzeby bytowe jako takie, ale nie mogą być traktowane jako niezbędne, albowiem zostały już zaspokojone. Kolegium w ogóle jednak nie oceniło, czy stanowisko organu I instancji w tym zakresie jest prawidłowe. Z kolei odnośnie wniosków o zasiłki celowe na pozostałe potrzeby organ I instancji wcale nie wskazał, że nie są to niezbędne potrzeby bytowe, ale stanął na staniwsku, że powinny one zostać zabezpieczone z pieniędzy uzyskiwanych z zasiłku okresowego (dot. zasiłku celowego na zakup doładowania telefonu w wysokości [...] zł, ksero w wysokości [...] zł, Internetu w lipcu 2023 r. w wysokości [...] zł, na zakup leków w wysokości [...] zł, na zakup gazu propan-butan w wysokości [...] zł). Z uwagi na fakt, że wnioskodawca pobiera zasiłek okresowy, z przyznanej kwoty winien zabezpieczyć wnioskowane potrzeby. Kolegium nie odniosło się do tej kwestii i nie dokonało oceny, czy stanowisko organu I instancji jest w tej materii słuszne. Co do wniosku o przyznanie zasiłku celowego z przeznaczeniem na opłacenie raty za telefon w miesiącu lipiec 2023 r. w wysokości [...] zł organ I instancji wskazał jedynie, że wnioskodawca dokonał zakupu tego telefonu z zasiłku okresowego bez konsultacji z organem. Nie wypowiedział się co do tego, czy jest to niezbędna potrzeba bytowa, na którą w ogóle mógłby zostać przyznany zasiłek celowy. Co zaś się tyczy wniosku o zasiłek celowy na opłacenie czynszu za lokal przy ul. [...] w P. w miesiącu lipiec 2023 w wysokości [...] zł organ I instancji wskazał, że K. K. w nim nie zamieszkuje, wobec czego przyznanie pomocy na ten cel jest niezasadne. Kwestie te zostały w ogóle pominięte przez organ odwoławczy. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego organ I instancji nie przyjął więc, że wszystkie zgłoszone przez skarżącego potrzeby nie są potrzebami niezbędnymi, na zaspokojenie których można ubiegać się o przyznanie zasiłku celowego. Dalej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wykazało się swoistą niekonsekwencją, albowiem w zacytowanym przez ten organ w treści zaskarżonej decyzji art. 39 ust. 2 u.p.s. ustawodawca wyraźnie wskazał, że zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku dokowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Nielogicznym jest więc dlaczego organ odwoławczy przyjął, że wszystkie potrzeby wymienione w sentencji decyzji organu I instancji nie są niezbędnymi potrzebami bytowymi, skoro skarżący zawnioskował m. in. o przyznanie zasiłku na zakup leków, zakup gazu, czy też zapłatę czynszu za mieszkanie. Czym innym jest bowiem kwestia, czy są to potrzeby niezbędne, a czym innym, czy zasiłek na te cele powinien zostać rzeczywiście przyznany. Reasumując, zdaniem Sądu lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że w tryb orzekania przez Kolegium wdarła się istotna nierzetelność, która przekreśla możliwość pozostawienia zaskarżonej decyzji w obiegu prawnym. Rozpoznając odwołanie K. K. Kolegium działało niestarannie, co nie daje gwarancji zachowania standardów działania administracji i publicznej wyrażonych w art. 7, art. 8 i art. 11 K.p.a. Sytuacja, w której decyzja organ odwoławczego jest wewnętrznie sprzeczna (z jednej bowiem strony organ odwoławczy zajmuje w zasadzie częściowo odmienne stanowisko od stanowiska wyrażonego przez organ I instancji, a jednocześnie wskazuje, że w całości podziela stanowisko organu I instancji), organ odwoławczy ogranicza się do kontroli zaskarżonej decyzji bez szczegółowego uzasadnienia i wyrażenia własnej oceny w kwestii zasadności odmowy przyznania skarżącemu żądanej pomocy, prowadzi wprost do naruszenia zasady wynikającej z art. 15 K.p.a. oraz pozostaje w sprzeczności z regułami wynikającymi z art. 6, art. 7, art. 8 ust. 1 i art. 11 K.p.a. Rolą sądu administracyjnego nie jest natomiast "zastępowanie" organu w jego obowiązkach i rozstrzyganie za niego konkretnej sprawy objętej skargą. To obowiązkiem organu administracji publicznej (a nie sądu) jest jej rozpatrzenie i wydanie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa właściwego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt: II GSK 1544/10). Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 listopada 2023 r., nr [...], albowiem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8 ust. 1, art. 11 i art. 15 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie prowadząc postępowanie organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania ponownie rozpatrzy sprawę co do jej istoty, tj. dokona ustaleń i rozważań prawnych odnośnie zaistniałego stanu faktycznego i zapadłego rozstrzygnięcia.