II SA/Po 1909/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński /spr./ Sędzia NSA Grażyna Radzicka Asesor sąd. Edyta Podrazik Protokolant sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2004r. przy udziale sprawy ze skargi G.W. na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2002r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2002r. Nr [...]; II. zasądza od organu orzekającego na rzecz skarżącej kwotę 810 zł (osiemset dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. /-/E. Podrazik /-/A. Zieliński /-/G. Radzicka Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2000r., nr [...] Prezydent Miasta P., na podstawie art. 123, 147 w związku z art. 145 § 1 pkt 1, 4, 5 i art. 152 § 1 i 2 kpa, wznowił postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w P., przy ul.[...], zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 1999r., nr [...], wydaną dla G. i M. W. Postanowieniem z dnia [...] maja 2002r., nr [...] Prezydent Miasta P. wznowił ponownie postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na rozbudowę, zakończone decyzją z dnia [...] grudnia 1999r., nr [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2002r., nr [...], na podstawie art. 151 § 1 ust. 2 w związku z art. 145 § 1 kpa Prezydent Miasta P. uchylił decyzję własną dotyczącą pozwolenia na budowę z dnia [...] grudnia 1999r., nr [...]. Prezydent wskazał, że uchylenie decyzji było konieczne ze względu na brak uzyskania zgody sąsiadów na rozbudowę przedmiotowej nieruchomości w poprzednim postępowaniu Jednocześnie tego samego dnia organ wydał decyzję nr [...], na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2000r., nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) oraz art. 104 kpa, w której odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego w P. przy ul.[...]. W uzasadnieniu podano, że odmowa nastąpiła na skutek wniosku A.C. a przede wszystkim ze względu na brak możliwości wykazania przez inwestora, że ma on prawo do dysponowania przedmiotową nieruchomością. Organ wskazał, że G. i M. W. nie uzyskały stosownych zgód na rozbudowę od wszystkich współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. Stan ten został potwierdzony – zdaniem Prezydenta Miasta P. – także w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. G.W., reprezentowana przez radcę prawnego R.U., złożyła odwołanie od obu powyższych decyzji. W odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2002r., nr [...], uchylającej pozwolenie na rozbudowę budynku mieszkalnego Odwołująca zażaliła się jednocześnie na postanowienie z [...] maja 2002r. o wznowieniu postępowania. G.W. zarzuciła, że organ nie uściślił w zaskarżonych aktach podanej przez siebie podstawy prawnej, co stanowi naruszenie art. 9 i 107 § 1 kpa. Zdaniem Odwołującej się nie zaistniała żadna z przesłanek wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 kpa. Podstawą wznowienia nie mogło być ujawnienie nowych okoliczności faktycznych lub dowodów istotnych dla sprawy, istniejących w dniu wydania decyzji a nie znanych organowi wydającemu orzeczenie (art. 145 § 1 pkt 5 kpa), jako że fakt braku istnienia zgody współwłaścicielki A.C. był znany organowi w dniu wydawania decyzji. W odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2002r., nr [...], odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku G.W. również podniosła, że w sprawie brak było podstaw do wznowienia postępowania, w związku z czym decyzja wydana w wyniku tego postępowania powinna zostać uchylona. W odwołaniu wskazano, że organ I instancji bezzasadnie przyjął jako podstawę rozstrzygnięcia art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Zdaniem Odwołującej się przepis ten dotyczy sprawdzenia rozwiązań projektowych, a nie zgody współwłaścicieli nieruchomości. Ponadto – w ocenie Odwołującej się - organ I instancji nie zachował wymaganej cytowanym przepisem procedury poprzedzającej ewentualne wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę: organ nie wydał postanowienia zobowiązującego inwestorów do usunięcia nieprawidłowości, nie wskazał jakie nieprawidłowości w zakresie rozwiązań projektowych miały miejsce w niniejszej sprawie oraz nie wyznaczył terminu do usunięcia tych nieprawidłowości. Jednocześnie Prezydent nie wykazał uzasadnienia faktycznego i prawnego dla wydania decyzji na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, czym naruszył przepisy art. 107 § 1 kpa. G.W. zauważyła ponadto, że organ wydający decyzję nie poinformował jej o wniosku A.C., który był jedną z podstaw wydania decyzji, co stanowi naruszenie art. 9 kpa. Decyzją z dnia [...] czerwca 2002r., nr [...], Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2002r., nr [...], uchylającą pozwolenie na rozbudowę budynku mieszkalnego. Organ II instancji przytoczył kolejne etapy postępowania zaznaczając, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 października 2001r. (sygn. akt II SA/Po 1677-1678/00) oddalił skargę w przedmiocie wydanego dnia 18 kwietnia 2000r. przez Prezydenta Miasta P. postanowienia o wznowieniu postępowania. W związku z tym – zdaniem Wojewody - nie można podważyć zasadności wydania postanowienia, które stanowiło wówczas przedmiot rozstrzygniętej wyrokiem skargi. Organ II instancji wskazał jednak na fakt, że wydanie postanowienia Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2002r., nr [...] było nieuzasadnione, skoro organ wznowił już postępowanie [...] kwietnia 2000r. Wojewoda przypomniał, że decyzja organu I instancji z [...] maja 2002r. uwzględnia podstawowe kryterium odmowy zatwierdzenia projektu i wydania pozwolenia na budowę, jakim jest brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (brak zgody wszystkich współwłaścicieli). W końcowym fragmencie uzasadnienia decyzji Wojewoda uznał, że orzeczenie to jest konsekwencją postanowienia Prezydenta Miasta P. wydanego [...] kwietnia 2000r. Jednocześnie decyzją z dnia [...] czerwca 2002r., nr [...], Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2002r., nr [...], odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku i umorzył postępowanie w sprawie. Wojewoda stwierdził, że w obrocie prawnym istnieją dwie decyzje Prezydenta Miasta P. dotyczące tego samego obiektu budowlanego, wznoszonego przez jednego inwestora i dotyczące tej samej kwestii. Zaskarżona decyzja uległa zatem, zdaniem Wojewody, kasacji z uwagi na rozstrzygnięcie ponowną decyzją tej samej sprawy. G.W. wniosła skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2002r., nr [...], utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2002r., nr [...]. Skarżąca powtórzyła swe zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji, kwestionując dodatkowo ewentualną zasadność wznowienia postępowania ze względu na niezawinione nie branie udziału w postępowaniu przez jedną ze stron – A.C., jako że nie udowodniła ona braku własnej winy. Skarżąca wskazała ponadto, że organ naruszył również procedurę określoną w art. 151 § 1 pkt 2, gdyż nie wydał nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Skoro zaś Wojewoda utrzymał w mocy decyzję naruszającą prawo bez należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego, należy uznać, że naruszone zostały art. 6 , 7 i 107 § 1 kpa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał w całości swą dotychczasową argumentację, odwołując się do treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W piśmie złożonym 12 października 2004r. Skarżąca podniosła dodatkowo, że organy administracyjne nie zbadały w przedmiotowej sprawie, czy został dochowany termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania określony w art. 148 kpa. W piśmie tym podniesiono również, że z uwagi na umorzenie postępowania w II instancji w obrocie nie powinna funkcjonować żadna decyzja wydana w takim postępowaniu. Tymczasem, zdaniem Skarżącej, w sprawie nadal obowiązuje decyzja uchylająca pozwolenie na budowę z dnia [...] maja 2002r. Ponadto wskazano, że Prezydent Miasta P. bezpodstawnie wznowił postępowanie postanowieniem z dnia [...] maja 2002r., skoro nastąpiło to już w dniu wydania postanowienia z dnia [...] kwietnia 2000r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, lecz nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- Dz.U. 153 poz.1270). W ramach sprawowanej kontroli orzeczeń administracyjnych Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Sąd orzeka zatem, czy organ administracji odniósł się do wszystkich okoliczności sprawy istotnych dla jej rozstrzygnięcia i oparł je na prawidłowych podstawach prawnych. Według art.149 § 2 kpa są dwa przedmioty postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Pierwszym jest ustalenie czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna była dotknięta wadami (lub choćby tylko jedną z wad) wymienionymi w art. 145 § 1 kpa lub art. 145a kpa. Postanowienie w sprawie wznowienia postępowania jest wyłącznie aktem procesowym, który nie rozstrzyga sprawy wznowienia postępowania, a jedynie otwiera postępowanie w sprawie i nie może zawierać innych treści poza wskazaniem przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 13.11.1987r., I SA 1326/86 ONSA 1987/2 poz.80). To stwierdzenie ma istotne znaczenie w dalszym toku postępowania administracyjnego. Art.145 § 1 kpa wymienia bowiem 8 podstaw wznowienia postępowania, które mogą być skontrolowane dopiero w postępowaniu odwoławczym rozstrzygającym o istocie sprawy (art.142 kpa). Zatem istnienie lub brak podstaw wznowienia stwierdzone przy kontroli instancyjnej mogą się okazać znaczące dla orzeczenia organu II instancji. Z postanowienia o wznowieniu postępowania z dnia [...] kwietnia 2000 r. wynika, że oparto je na podstawach wymienionych w art.145 § 1 pkt. 1, 4 i 5 kpa, natomiast z uzasadnienia zdaje się wynikać, iż dokonano tego tylko na podstawie pkt. 5 § 1 art. 145 kpa, to jest z uwagi na nowe fakty lub dowody nie znane organowi w dacie orzekania. Takie rozstrzygnięcie pozostaje w sprzeczności z treścią art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa i uniemożliwia dokonanie racjonalnej i wszechstronnej kontroli. Organ II instancji nie podjął nawet próby takiej kontroli nie mówiąc już o tym, że w ogóle nie badał dopuszczalności podania o wznowienie postępowania w świetle art.148 kpa. Ustalenie podstaw do wznowienia postępowania upoważnia organ administracji do podjęcia dalszych czynności zmierzających do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną. Stwierdzenie czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki może być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 kpa i musi być ono zawarte w jednej z decyzji określonych w art. 151 kpa (por. tezę drugą cytowanego już wyroku NSA I SA 1326/86 oraz B. Adamiak w: B. Adamiak i J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz", Warszawa 2003, s.658 in fine). Z art.149 § 2 w związku z art. 151 § 1 pkt 2 kpa wynika, że rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, w której zapadła decyzja ostateczna jest obowiązkowe. Ograniczenie się tylko do ustalenia podstaw wznowienia, z wyłączeniem rozpatrzenia sprawy administracyjnej po myśli art. 151 kpa stanowi rażące naruszenia prawa procesowego (B. Adamiak, j.w., s. 659). Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania kończy się decyzją, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 1 i 2 kpa lub 151 § 2 kpa. W rozpatrywanej sprawie, jako podstawę zaskarżonej decyzji przytoczono art. 151 § 1 pkt 2 kpa. Wynika z niego, w związku z art. 149 § 2 kpa, że zapadła decyzja winna rozstrzygnąć istotę sprawy administracyjnej. Organ administracji nie wydaje tu jednak - tak jak w rozstrzyganej sprawie - dwóch odrębnych decyzji (uchylającej dotychczasową i nową, rozstrzygająca o istocie sprawy) lecz tylko jedną decyzję ale zawierającą dwa rozstrzygnięcia: o uchyleniu decyzji dotychczasowej oraz nowe rozstrzygnięcie o istocie sprawy. Z decyzji organu I instancji nie wynika by w sprawie zachowano przedstawiony tok postępowania oraz by organ II instancji w sposób odpowiadający prawu wypełnił obowiązki organu kontrolnego. Decyzje organów obu instancji, niezależnie od podniesionych już naruszeń prawa, wydano z pogwałceniem art. 107 § 3 kpa. Ich uzasadnienia są dalekie od przedmiotu postępowania i w dużym stopniu są argumentami "obok". Organy obu instancji nie wskazały precyzyjnie przesłanek i podstaw swoich rozstrzygnięć. Organ orzekający nie zajął żadnego merytorycznego stanowiska wobec odwołania skarżącej i zawartych w nim zarzutów co do podstaw wznowienia postępowania. Skarżąca słusznie zatem podniosła naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, 8 i 11 kpa. Postępowanie administracyjne powinno być prowadzone w sposób racjonalny i uporządkowany. Jest to też jedno z zadań organów sprawujących kontrolę instancyjną. Skoro organ orzekający, stwierdził, że podjęte z urzędu postanowienie o wznowieniu postępowania z dnia [...] maja 2002 r. jest bezprzedmiotowe, to nie mógł poprzestać - tak jak to uczynił - tylko na tym stwierdzeniu, bez podjęcia stosownych rozstrzygnięć procesowych. Organ II instancji wyciągnął też błędne wnioski z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2001r. (II SA/Po 1677-1678/00). Sąd , podobnie jak organ II instancji, ocenił w tamtym postępowaniu tylko prawidłowość wstrzymania zaskarżonej decyzji, nie przesądził natomiast słuszności innych okoliczności na które powołuje się Wojewoda, w tym kwestii współwłasności ("...zachodzi prawdopodobieństwo, że decyzja /.../ została wydana za zgodą tylko części współwłaścicieli..."). W świetle uzasadnienia cytowanego wyroku konsekwencje, które z niego wyciągnął organ II instancji są zbyt daleko idące. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organy orzekające dopuściły się istotnych naruszeń zasad postępowania administracyjnego i dlatego, w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c i art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), orzekł jak w sentencji wyroku. /-/ E. Podrazik /-/ A. Zieliński /-/ G. Radzicka kk