II SA/Po 191/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. B. i M. B. na decyzję Wojewody z dnia 14 lutego 2025 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oddala skargę Prezydent Miasta (dalej Prezydent) decyzją z dnia 23 stycznia 2025 r. nr [...] (znak [...]), działając na podstawie art. 30 ust. 5 i 7 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 725 ze zm., dalej: pr. bud.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.) zgłosił sprzeciw wobec zgłoszenia, złożonego przez M. B. oraz A. B., w sprawie zamiaru przebudowy przegród zewnętrznych budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w P. (dz. nr [...], ark. [...], obręb W.) i nałożył na zgłaszających obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 09 stycznia 2025 r. wpłynęło zgłoszenie skarżących dotyczące zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie przegród zewnętrznych budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w P.. Po analizie zgłoszenia Prezydent stwierdził, iż budynek mieszkalny przy ul. [...] jest wpisany do rejestru Gminnej Ewidencji Zabytków (dalej: GEZ) i podlega ochronie konserwatorskiej. Zgodnie z art. 30 ust. 7 pkt 2 pr. bud. w sytuacji, gdy realizacja robót budowlanych może spowodować pogorszenie stanu zachowania zabytków, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę dla zgłoszonego zamierzenia budowlanego. Zgodnie z art. 39 ust. 3 pr. bud., w stosunku do obiektów budowlanych niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. W związku z powyższym, w sytuacji gdy podjęcie robót budowlanych przy obiekcie wpisanym do gminnej ewidencji zabytków wymaga uzgodnienia z właściwym konserwatorem zabytków, nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jest w pełni uzasadnione. Organ zaznaczył również, że zgłoszenie wymagało uzupełnienia w zakresie formalnym: w związku z dokonaniem zgłoszenia w formie elektronicznej, należało przedłożyć oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (dwa odrębne druki PB-5 dla każdego z Inwestorów) podpisane za pomocą kwalifikowanego podpisu elektronicznego, podpisem osobistym albo podpisem zaufanym. Ponadto, zgodnie z art. 30 ust. 4c pr. bud., do zgłoszenia przebudowy przegród zewnętrznych budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wymagane jest przedłożenie projektu architektoniczno-budowlanego. Organ wyjaśnił, że nie wzywał zgłaszających do uzupełnienia zgłoszenia o ww. dokumenty, ponieważ ich ewentualne uzupełnienie nie wpływa na istotę rozstrzygnięcia, a także naraziłoby to inwestorów na termin rozstrzygnięcia i koszty związane z opracowaniem projektu budowlanego. A. B. wniósł do Wojewody odwołanie od decyzji organu I instancji, w którym wniósł o unieważnienie decyzji Prezydenta Miasta z uwagi na: 1) brak walorów zabytku nieruchomości przy ulicy [...] w P. w rozumieniu ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej u.o.z.), 2) niekonstytucyjny charakter wpisu do gminnego rejestru zabytków, 3) brak uzasadnienia formalnego i wykazania istnienia wpisu budynku w rejestrze zabytków, 4) brak uzasadnienia faktycznego, brak wykazania pogorszenia stanu budynku po przeprowadzeniu inwestycji, 5) wadliwe doręczenie decyzji z pominięciem doręczenia elektronicznego. W odwołaniu rozwinięto argumentację, że budynek przy ulicy [...] nie posiada cech zabytku wymienionych w art. 3 u.o.z., tj,: 1) nie posiada walorów historycznych - nie ma żadnych informacji żeby budynek uczestniczył w doniosłych wydarzeniach historycznych. W 1948 roku uzyskano pozwolenie budowlane na odbudowę po zniszczeniach wojennych nieruchomości, a zgodnie z danymi urzędu zakończenie prac nastąpiło w 1954 roku. Konieczne były również zmiany w projekcie odbudowy nieruchomości nakazane przez urząd wydający zezwolenie i dostosowanie budynku do realiów powojennej kraju. Tym samym budynek nie posiada jakichkolwiek walorów historycznych wymagających ochrony. Pozwolenie na budowę z 1948 roku załączono do odwołania; 2) brak walorów artystycznych - budynek to standardowa zabudowa typu "kostka" bez jakichkolwiek elementów wyróżniających budynek od innych budowanych w okresie powojennym, nie ma jakichkolwiek elementów ozdobnych, ani innych cech wyróżniających go od innych budynków z tego okresu; 3) brak walorów naukowych - budynek nie posiada jakichkolwiek elementów technicznych, w tym koncepcji zabudowy wyróżniających go od innych budynków okresu PRL i późniejszych. Zdaniem skarżącego również wiek budynku uniemożliwia uznanie go za zabytek z uwagi na okres jego powstania. Zniszczenia wojenne i konieczność odbudowy nakazuje traktować go jako budynek już powojenny z lat 50-tych XX wieku. Budynek zgodnie z danymi urzędu ma 70 lat. Dalej wskazano, że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2023 r., sygn. akt P 12/18 uznano, że art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 840) w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Tymczasem o wpisie przedmiotowego budynku do ewidencji skarżący dowiedział się dopiero w przesłanej przez organ decyzji. Wobec tego doszło do wydania decyzji z naruszeniem konstytucyjnie chronionego prawa własności skarżącego. Organ nie wskazał podstawy formalnej dokonania wpisu, brak jest również jakichkolwiek informacji o samym wpisie. Wpis mógł zostać wykonany równie dobrze w 2024 roku jak i 20 stycznia 2025 roku po dokonaniu zgłoszenia, o ile w ogóle istnieje. Urząd nie udowodnił istnienia wpisu, a tym samym podstawy wydania decyzji. Skarżący zarzucił, że w zakresie wpisu do GEZ nie podano ani numeru decyzji, numeru wpisu, daty dokonania ani jakichkolwiek innych elementów wyczerpujących możliwość przeprowadzenia kontroli wpisu i udowodnienia chociażby jego istnienia nie mówiąc o zasadności. Tym samym informacje o wpisie należy traktować jako iluzoryczną. Konieczne jest przeprowadzenie analizy księgi ewidencji zgodnie z rozporządzeniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. Ponadto skarżący od urzędników przed zgłoszeniem nie uzyskał informacji by budynek podlegał pod konserwatora zabytków. Ponadto organ nie wykazał jakie elementy są cenne w budynku i które podlegają ochronie, ani z uwagi na jaki charakter budowli. Organ wydając decyzję wskazuje jedynie na sobie znane informacje o wpisie, nie dające się potwierdzić w żaden sposób. Organ nie wykazał również jakie elementy budynku miałyby ulec pogorszeniu i w jakim zakresie. Uzasadnienie nie może opierać się na przypuszczeniu organu, a musi dotyczyć faktów. Zgłoszone zmiany mają na celu poprawę stanu budynku, jego właściwości energetyczne, ale także przywrócenie stylu zewnętrznego kształtu okien jaki był wcześniej. Tym samym dziwi postawa organu w szczególności, że planowane zmiany mają dotyczyć jedynie kilku okien umiejscowionych od strony ogrodu, nie oddziałując na inne posesje, mające walor użytkowy dla mieszkańców nieruchomości i nie wpływające na odbiór nieruchomości w przestrzeni publicznej. Front budynku pozostaje bez zmian. Zdaniem skarżącego działania organu mają także negatywny aspekt w stosunku do stosowania dyrektyw unijnych o konieczności podnoszenia efektywności energetycznej budynków i tym samym narażają skarżącego na dodatkowe koszty w przypadku chęci dokonania zmian. Ponadto organ wadliwie doręczył decyzję gdyż nie dokonał próby doręczenia pisma w formie elektronicznej i nie poinformował o braku możliwości dokonać doręczenia za pomocą korespondencji tradycyjnej. Wojewoda decyzją z dnia 14 lutego 2025 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydent Miasta Wojewoda wskazał, że podstawową zasadą Prawa budowlanego jest konieczność uzyskania pozwolenia na budowę przed rozpoczęciem robót budowlanych. Ze względu na to, że niektóre zamierzenia budowlane są proste pod względem techniczno-budowlanym, ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie uproszczonej formy reglamentacji w postaci zgłoszenia budowy lub robót budowlanych (por. D. Sypniewski [w:] R. Godlewski, M. Goss, J. Góralski, W. Ł. Gunia, D. Sypniewski, Prawo budowlane. Komentarz, W. 2022, art. 29.). Powyższe ma jednak charakter odstępstwa, tj. wyjątku, a zakres jego stosowania określa art. 29 i 30 pr.bud. Zgodnie z art. 30 ust. 5 pr.bud. organ administracji architektoniczno- budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może w drodze decyzji wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. Z kolei art. 30 ust. 6 stanowi, że ww. organ wnosi sprzeciw, jeżeli: 1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę; 2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy; 3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje; 4) roboty budowlane zostały rozpoczęte z naruszeniem ust. 5. Zgodnie z art. 29 ust. 3 pkt. 1 lit. a pr.bud., nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, o ile nie prowadzi ona do zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której budynek jest usytuowany. Wskazano dalej, że powyższy przepis będzie miał zastosowanie w rozpatrywanym przypadku, bowiem zgłaszane roboty budowlane, polegające na wymianie stolarki okiennej, powiększeniu otworów w ścianie zewnętrznej oraz zamurowaniu otworu okiennego, stanowią przebudowę przegrody zewnętrznej, a ponadto budynek objęty zgłoszeniem jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Dodać należy, że działka inwestora nie leży w obszarze obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego; planowane roboty nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych; nie dotyczą one obiektu tymczasowego oraz nie stwierdzono ich rozpoczęcia z naruszeniem art. 30 ust. 5 pr.bud. Nie spełniła się więc jakakolwiek z przywołanych wcześniej przesłanek, które obligowałyby organ do wniesienia sprzeciwu. Zdaniem Wojewody należy jednak mieć na uwadze, że zgodnie z art. 30 ust. 7 pkt 2 pr. bud. organ administracji architektoniczno-budowlanej może wnieść sprzeciw i nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub spowodować pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków. W literaturze wskazuje się, że decyzja wydana na podstawie tego przepisu ma charakter uznaniowy. Organ nie musi udowodnić, że niebezpieczeństwo występuje, a jedynie wykazać, że zamierzenie budowlane objęte zgłoszeniem może (potencjalnie) spowodować zagrożenie wymienionych w tym przepisie dóbr i wartości (por. D. Sypniewski [w:] R. Godlewski, M. Goss, J. Góralski, W. Ł. Gunia, D. Sypniewski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2022, art. 30.). Z kolei, zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 maja 2019 r. (sygn. II OSK 1182/18), nie jest konieczne udowodnienie, że planowana inwestycja wprowadzi, utrwali bądź zwiększy ograniczenia lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Wystarczające jest wskazanie przesłanek związanych ze stanem faktycznym sprawy, z których wynika, że powyższe zwiększenie uciążliwości jest prawdopodobne, nawet w stopniu minimalnym. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Wojewoda wskazał, że należało ustalić, czy zachodzi przywołana przez organ I instancji przesłanka z art. 30 ust. 7 pkt. 2 pr.bud. Zostanie ona spełniona jedynie w przypadku łącznego zaistnienia dwóch warunków, tj. gdy budynek inwestora będzie zabytkiem oraz roboty budowlane naruszą, choćby potencjalnie, substancję chronioną obiektu. Odnosząc się do pierwszego z nich organ wskazał, że jak wynika z rejestru obiektów wpisanych do gminnej ewidencji zabytków, dostępnego w Biuletynie Informacji Publicznej Miasta [...] (plik o nazwie: "[...] - ([...], [...])"), stanowiącego załącznik do Zarządzenia Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 17 października 2019 r. w sprawie przyjęcia Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta, budynek przy ul. [...] został ujęty w ww. ewidencji. Zgodnie z art. 39 ust. 3 pr.bud., w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Przywołany przepis ma zastosowanie do robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę, jednakże wskazuje wyraźnie, iż ochrona konserwatorska dotyczy także obiektów, będących w gminnej ewidencji zabytków. Budynek inwestora jest takim obiektem, co rodzi obowiązek uwzględnienia tego faktu w niniejszej sprawie. Z kolei, co do wątpliwości skarżącego, dotyczących zasadności wpisu budynku do ww. ewidencji, organ wyjaśnił, że nie jest w kompetencji organu administracji architektoniczno-budowlanej podważanie tej kwestii, a wpis lub wykreślenie obiektu z ewidencji należy do kompetencji Prezydenta Miasta (zob. art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 1292, dalej: u.o.z.). W ocenie organu odwoławczego zgłaszane roboty budowlane, ze względu na to, że ingerują w wygląd zewnętrzny budynku oraz stolarkę okienną, mogą skutkować (istnieje choćby minimalne prawdopodobieństwo) naruszeniem substancji zabytkowej budynku. Analiza przepisów u.o.z. wskazuje, bowiem że wartością, której zachowanie jest w szczególnym ich zainteresowaniu, jest właśnie wygląd zewnętrzny budynku (zob. np. art. 10a, art. 36 ust. 1 pkt 11, art. 77 pkt 9 i 11 u.o.z.). Stwierdza się, zatem łączne spełnienie dwóch warunków, stanowiących podstawę do zastosowania art. 30 ust. 7 pkt 2 pr.bud. Odnosząc się do uwagi skarżącego, dotyczącej naruszenia art. 39 ust. 1 k.p.a., poprzez doręczenie przez organ I instancji decyzji w formie tradycyjnej przesyłki pocztowej, Wojewoda wskazał, że Prezydent Miasta miał taką możliwość na podstawie art. 39 ust. 3 pkt. 1 k.p.a., a także art. 6 ust. 1 pkt. 2 lit. e ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1045 z późn. zm.). Sposób przesyłki nie wpływa na skuteczność doręczenia sprzeciwu i finalne rozstrzygniecie. Na powyższą decyzję A. i M. B. wnieśli do tut. Sądu skargę, domagając się: 1) unieważnienie zarządzenia Prezydenta Miasta [...] z dnia 17.10.2019 w całości bądź w zakresie wpisania nieruchomości [...], [...] do Gminnej Ewidencji Zabytków; 2) unieważnienie decyzji Prezydenta Miasta nr [...] w związku z nieważnością decyzji z punktu 1; 3) unieważnienie decyzji Wojewody; 4) nadanie klauzuli natychmiastowej wykonalności usunięcia wpisu nieruchomości [...] w P. z Gminnej Ewidencji Zabytków; 5) uznanie zarządzenia Prezydenta Miasta [...] w całości, bądź w zakresie wpisu nieruchomości wnioskodawców za rażąco naruszające przepisy prawa; 6) zwrot poniesionych kosztów. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że mając przede wszystkim na uwadze wyrok WSA w Poznaniu sygn. akt IV SA/Po 35/20, wyrok w postępowaniu kasacyjnym NSA sygn. akt II OSK 1573/22 i wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r. sygn. akt P 12/18, skarżący wnoszą o unieważnienie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 17 października 2019, lub jeżeli Sąd uzna brak wystarczającego mandatu do wnioskowania o uchylenie zarządzenia w całości to w części dotyczącej wpisu nieruchomości przy ul [...] w P. do Gminnej Ewidencji Zabytków. Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r. sygn. akt P 12/18, przepis pozwalający na wpisanie nieruchomości do GEZ bez możliwości obrony przed takim wpisem przez właściciela nieruchomości jest niekonstytucyjny, tym samym unieważnienie zarządzenia Prezydenta Miasta jest w pełni zasadne i nie wymaga badania zasadności dokonania samego wpisu. Jako że zarządzenie Prezydenta Miasta nr [...] powinno zostać uznane za bezskuteczne w całości bądź w części obejmującej wymienioną nieruchomość i tym samym również unieważnione - to również decyzja wnosząca sprzeciw powinna zostać uznana za bezskuteczną po utracie podstawy prawnej w postaci zarządzenia dokonującego wpis nieruchomości do GEZ. Skarżący zarazem przyznali rację Wojewodzie co do stwierdzonych w decyzji okoliczności, że wskazane w zgłoszeniu budowlanym zmiany nie wymagają pozwolenia na budowę, nie niosą niekorzystnych skutków na nieruchomości sąsiednie, a jedyną okolicznością odrzucenia skargi jest istnienie wpisu do GEZ, którego ewentualne odrzucenie, bądź zmiana, nie leży w kompetencjach Wojewody, a pozostaje w kompetencji sądu administracyjnego. Skarżący podali, że jako współwłaściciele nieruchomości, którzy chcieli dokonać remontu, mają ograniczone możliwości wykonania zaplanowanych prac i tym samym korzystania w pełni z części nieruchomości, co generuje dla nich koszty i niedogodności. Dlatego wnoszą o nadanie klauzuli natychmiastowego wykonania wykreślenia ich nieruchomości z GEZ, by mogli dokonywać zmian w swojej nieruchomości pomimo ewentualnej skargi kasacyjnej. Zmiany, jak zostało to ujęte w zgłoszeniu, są ujęte w obrębie zaledwie 3 okien spośród 15 na tej samej ścianie. Okna są usytuowane od strony ogrodu i nie mogą być widoczne dla osób postronnych, tym samym nie niosłyby negatywnych skutków dla elewacji widocznej dla każdego obserwującego. Mają na uwadze wyroki Trybunału Konstytucyjnego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, dotyczącego tego samego zarządzenia [...], skarżący wskazali, że ich sprawa jest w zasadzie identyczna jak wykazane w toczących się procesach, jak i ponoszą takie same konsekwencje związane z wpisem nieruchomości do GEZ. Prezydent Miasta pomimo wiedzy wynikającej z przytoczonych orzeczeń, których był w większości uczestnikiem, nie wykazał się najmniejszą wolą naprawy sytuacji niezgodnej z prawem. Skarżący podniósł, że w dniu 27 stycznia 2025 r. zwrócił się do Urzędu Miasta z wnioskiem o dostęp do informacji o nieruchomości przy ul. [...], której jest współwłaścicielem, a w szczególności do danych związanych z wpisem i prowadzeniem ewidencji "zabytku". Do chwili przesłania skargi Prezydent Miasta nie ustosunkował się do wniosku. Jako właściciele nieruchomości skarżący nie mają wiedzy ani możliwości oceny prawidłowości dokonania wpisu, dlatego działania organu należy uznać za rażąco naruszające ich interesy jako strony. Ponadto organ nie rozparzył wniosku skarżących o wykreślenie nieruchomości z GEZ złożonego za pośrednictwem platformy EPUAP 03 lutego 2025 r. Skarżący ponownie podkreślili, że budynek przy ul. [...] w P. nie posiada walorów zabytku, wskazanych w art. 3 u.o.z.: historycznych, artystycznych czy naukowych. Nie spełnia też warunku odpowiedniego wieku. Skarżący podali przykłady okolicznych nieruchomości wraz ze zdjęciami, które mimo znacznej zmiany wyglądu elewacji bądź konstrukcji nadal pozostają wpisane do GEZ. Ponadto skarżący uważają, że większość wpisów do GEZ, w tym ich nieruchomości, odbyła się bez zweryfikowania ich walorów i tak np. wpisano budynki mieszkalne przy ul. [...] od [...]-[...]. Żaden z budynków wpisanych do GEZ z rejonu [...] nie jest wpisany do rejestru zabytków. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, zwanej dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 p.p.s.a. Mając na uwadze tak zakreśloną kognicję Sąd w składzie orzekającym uznał, że w niniejszej sprawie nie doszło do uchybień uprawniających do wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżący wnioskiem z dnia 9 stycznia 22025 r. dokonali zgłoszenia wykonania robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w P.. Zakres planowanych robót obejmował przebudowę przegród zewnętrznych budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w P. (dz. nr [...], ark. [...], obręb W.). Skarżący zamierzali wykonać roboty budowlane polegające na wymianie stolarki okiennej, powiększeniu otworów w ścianie zewnętrznej oraz zamurowaniu jednego otworu okiennego. Stosownie do treści art. 29 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 p.b realizacja takiego rodzaju robót budowlanych, co do zasady, nie wymaga pozwolenia na budowę, a jedynie jego realizacja wymaga uruchomienia ,,trybu zgłoszeniowego". Zgłoszenie budowy jest rozwiązaniem przyjętym w pr.bud. w odniesieniu do mniej skomplikowanych przedsięwzięć budowlanych i znikomym oddziaływaniu na otoczenie. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 3 pkt 8 pr.bud. remontem jest wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Z kolei przebudowa, w myśl art. 3 pkt 7a pr.bud., to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Roboty polegające na przebudowie mają m.in. doprowadzić do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych budynku (np. zwiększenie przepustowości instalacji) istniejącego obiektu budowlanego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2847/17, dostępny w CBOSA). Organ, który kwalifikuje konkretne roboty budowlane jako przebudowę, powinien ustalić czy i w jakim zakresie roboty doprowadziły do zmiany parametrów budynku. Przy czym, aby dokonać tej kwalifikacji, konieczne jest ustalenie, czym są "parametry użytkowe i techniczne", o których stanowi art. 3 pkt 8 pr.bud. W orzecznictwie wskazuje się, że parametr to wielkość charakteryzująca materiał lub element z punktu widzenia jego przydatności. Parametrem użytkowym i technicznym będą wszelkie wielkości, wyrażane w jednostkach miary czy też wagi elementów użytkowych, takich jak dach, okna, schody oraz technicznych, takich jak ciężar konstrukcji czy odporność przeciwpożarowa, które występują w przypadku danego obiektu budowlanego (zob. wyrok NSA z dnia 4 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 493/09, dostępny w CBOSA). Natomiast w odniesieniu do pojęć "okno" i "otwór okienny", wyjaśnić należy, że nie są one definiowane w przepisach Prawa budowlanego. Niemniej zgodnie z normą PN-ISO 6707-1:2008 Budynki i budowle. Terminologia. Część 1: Terminy ogólne, okno jest definiowane jako konstrukcja do zamykania pionowego bądź prawie pionowego otworu w ścianie lub dachu ze spadkiem, która umożliwia dopływ światła i może być wykorzystywana do wentylacji. Z kolei według Słownika Języka P. PWN ([...]) oknem jest otwór w ścianie lub dachu jakiegoś budynku, pomieszczenia, pojazdu itp., umożliwiający oświetlenie i wentylację wnętrza oraz zobaczenie tego, co jest na zewnątrz. Mając to na uwadze należy stwierdzić, że skoro okno jest elementem użytkowym budynku, to jego likwidacja w przegrodzie zewnętrznej niewątpliwie stanowi o "zmianie parametru użytkowego" takiej przegrody. Ponadto otwory okienne pełnią istotną rolę z punktu widzenia użyteczności budynku, bowiem zapewniają zarówno dopływ powietrza, jak i światła dziennego. Nie ulega więc wątpliwości, że zamurowanie okna, czy otworu okiennego - w ścianie zewnętrznej budynku, prowadzi do zmiany parametrów użytkowych i technicznych, poprzez zmianę liczby tych otworów oraz zmianę użyteczności budynku z uwagi na brak dostępu do światła dziennego pomieszczenia, w którym zamurowywany otwór był umieszczony. Taki sam charakter ma wybicie w ścianie zewnętrznej nowego okna, jak i powiększenie otworów okiennych. Mając to na uwadze, z uwagi na zakres planowanych robót w ścianie zewnętrznej budynku przy ul. [...], zgłoszone roboty należało zakwalifikować, jak prawidłowo uczyniły to orzekające w sprawie organy, jako przebudowę, o której mowa w art. 3 pkt 7a pr. bud. Wykonanie tych robót, zgodnie z art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a ww. ustawy, wymagało dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, gdyż miały one zostać przeprowadzone w budynku mieszkalnym jednorodzinnym. Zgłoszenia takiego inwestor dokonał, jednakże tak zakwalifikowane roboty są w rozpatrywanym przypadku z woli ustawodawcy obciążane jeszcze jednym obowiązkiem, a mianowicie konieczne jest przedłożenie m.in. pozytywnej opinii/uzgodnienia miejskiego konserwatora zabytków, co jest kwestia sporną w niniejszej sprawie. Orzekające w sprawie organy administracji architektoniczno – budowlanej zgodnie uznały, że wymóg zaopiniowania planowanych robót budowlanych z konserwatorem zabytków wynika z wpisania budynku do GEZ. Organy uznały również, że obowiązek zaopiniowania wynika z zakresu planowanych robót budowlanych, które jak wskazał Wojewoda w zaskarżonej decyzji ingerują w wygląd zewnętrzny budynku oraz stolarkę okienną i mogą skutkować (istnieje choćby minimalne prawdopodobieństwo) naruszeniem substancji zabytkowej budynku. W tym zakresie w zaskarżonej decyzji podniesiono, że analiza przepisów u.o.z. wskazuje, iż wartością, której zachowanie jest w szczególnym ich zainteresowaniu, jest właśnie wygląd zewnętrzny budynku (np. art. 10a, art. 36 ust. 1 pkt 11, art. 77 pkt 9 i 11 u.o.z.). Sąd stanowisko to podziela, bowiem planowany zakres zmian w ścianie (przegrodzie) zewnętrznej w budynku wpisanym do GEZ może wpłynąć na wygląd i strukturę tego obiektu. Jak wynika z rejestru obiektów wpisanych do gminnej ewidencji zabytków, dostępnego w Biuletynie Informacji Publicznej Miasta [...] (plik o nazwie: "[...] - ([...], [...])"), stanowiącego załącznik do Zarządzenia Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 17 października 2019 r. w sprawie przyjęcia Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta, budynek skarżących przy ul. [...] został ujęty w ww. ewidencji. Opierając sprzeciw na przesłankach określonych w art. 30 ust. 7 pr.bud. organ nie ma obowiązku wykazania, że zamierzona inwestycja spowoduje naruszenie, wymienionych w tym przepisie dóbr, ale jedynie, że takie zagrożenie może spowodować (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 665/09, wyrok NSA dnia 18 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1445/10, dostępne w cbosa). Oznacza to, że organ, oceniając złożone zgłoszenie i badając je pod kątem przesłanek określonych art. 30 ust 7 pr.bud., w przypadku stwierdzenia występowania jednej z nich, może zakwalifikować planowaną inwestycję do inwestycji wymagających uzyskania pozwolenia na budowę/zgłoszenia. W ramach uznania administracyjnego to organ ocenia, czy w konkretnym przypadku zasadnym jest tryb uzyskania pozwolenia na budowę. W opinii Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę w tym zakresie organy, a w szczególności organ odwoławczy, nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, bowiem planowany zakres robót faktycznie może potencjalnie godzić w wartości chronione u.o.z. Przy czym w tym wypadku ustawodawca nie uzależnił obowiązku przedłożenia do zgłoszenia opinii konserwatora od umiejscowienia przebudowy w budynku, jak i tego, jakich elementów on dotyczy i stopnia skomplikowania robót. W związku z tym kwestie związane z logiką i proporcjonalnością wymogu uzgodnienia robót budowlanych z konserwatorem zabytków, pozostają bez wpływu na zastosowanie tego obowiązku w niniejszej sprawie. Należy bowiem wyjaśnić, że organy administracji architektoniczno-budowlanej są w tym wypadku związane treścią przepisów. Mając na uwadze zarzuty skargi w znaczącej części ukierunkowane na kwestionowanie wymogu uzyskania opinii konserwatora zabytków, wskazać należy, że podstawową formą ochrony zabytków jest wpis do rejestru zabytków, który wywołuje określone skutki prawne i nakłada na właściciela i/lub użytkownika zabytku wiele obowiązków i restrykcji wynikających z przepisów u.o.z. O ile rację mają skarżący, że budynek przy ul. [...] w P. nie figuruje w rejestrze zabytków, to należy mieć na uwadze, że prowadzenie GEZ jest również jedną z form ochrony zabytków (art. 7 pkt 4 u.o.z.). Zgodnie z art. 22 ust. 4 u.o.z. wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. W gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte m.in. zabytki nieruchome wpisane do rejestru (art. 22 ust. 5 pkt 1 u.o.z.). Z kolei dla zabytków znajdujących się na terenie województwa Rejestr zabytków prowadzi wojewódzki konserwator zabytków (art. 8 ust. 1 u.o.z.). Do takiego rejestru wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy (art. 9 ust. 1 u.o.z.). Aktualnie do gminnej ewidencji należy wpisać także i te zabytki, których nie objęto formami ochrony z art. 7 u.o.z., ale które wyznaczył organ wykonawczy gminy, działając w porozumieniu z właściwym konserwatorem wojewódzkim (art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.). To, że budynek został wpisany do gminnej ewidencji zabytków nie oznacza zaraz, że inwestor musi uzyskiwać pozwolenie na budowę dla robót, które, z mocy przepisów prawa budowlanego, zwolnione są z takiej konieczności. Inaczej jest w wypadku rejestru zabytków - w tym wypadku pozwolenie jest obowiązkowe. W realiach niniejszej sprawy Wojewoda prawidłowo przyjął, że zakres robót objętych zgłoszeniem nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz jest objęty obowiązkiem zgłoszenia. Odmienne stanowisko w tym zakresie przyjął organ I instancji, lecz organ odwoławczy to zmienił, do czego był uprawniony z mocy art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. Powołanym w skardze wyrokiem TK stwierdzono niezgodność regulacji art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. z omówionymi wzorcami w zakresie, w jakim przepis ten umożliwia ujęcie w gminnej ewidencji zabytków nieruchomości wyznaczonej bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony jego praw przed dokonaniem takiego ujęcia. Należy zatem podkreślić, odnosząc się do stanowiska skarżących o braku podstaw do uwzględnienia dokonanego przez Prezydenta Miasta wpisu nieruchomości do GEZ, że Trybunał nie zakwestionował prawa organu gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) do prowadzenia gminnej ewidencji zabytków oraz wpisywania do niej mienia nieruchomego. Po nowelizacji ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami dokonanej w 2010 roku polegającej m.in. na dodaniu punktu 3 do art. 22 ust. 5 u.o.z. (ustawa nowelizująca z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw – Dz.U. z 2010 r. Nr 75 poz. 474) w ewidencji gminnej ujmuje się także inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. W wyniku tego do gminnej ewidencji należy wpisać także i te zabytki, których nie objęto formami ochrony z art. 7 u.o.z., ale wyznaczył je organ wykonawczy gminy, działając w porozumieniu z właściwym konserwatorem wojewódzkim. W konsekwencji wpisania budynku skarżących do GEZ, zakres robót budowlanych zgłoszonych do wykonania organowi I instancji upoważniał organ ten do przyjęcia, że konieczne jest ich uzgodnienie z miejskim konserwatorem zabytków. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że w postępowaniu ze skargi na decyzję wnoszącą sprzeciw od zgłoszenia wykonania robót budowlanych w budynku wpisanym do GEZ nie jest możliwe skuteczne zakwestionowanie legalności samego zarządzenia w sprawie założenia gminnej ewidencji zabytków i umieszczenia danego obiektu w tej ewidencji (por. wyroki NSA: z 18.04.2018 r., II OSK 1446/16, LEX nr 2494134; z 21.04.2021 r., II OSK 1814/18, LEX nr 3197748). W takich sprawach organy administracji architektoniczno – budowlanej muszą uwzględniać fakt wpisu budynku do GEZ i nie mogą prowadzić własnych ustaleń czy dany obiekt ma jakąkolwiek wartość zabytkową. Z kolei sąd administracyjny, dokonując oceny legalności decyzji wnoszącej sprzeciw od zgłoszenia przebudowy budynku, nie jest władny do oceny legalności aktu o utworzeniu gminnej ewidencji zabytków i włączenia danego budynku do takiej ewidencji, który podlega odrębnemu zaskarżeniu, w szczególności badania od strony formalnej prawidłowości założenia karty adresowej. Zarzuty tego rodzaju mogą być natomiast podnoszone w odpowiednim postępowaniu sądowoadministracyjnym, którego przedmiotem jest ocena legalności samego zarządzenia w sprawie założenia gminnej ewidencji zabytków (skarga na zarządzenie prezydenta miasta/burmistrza/wójta w sprawie założenia ewidencji zabytków). Dopiero skuteczne zakwestionowanie tego wpisu w postępowaniu zainicjowanym przez skarżących przed tut. Sądem pozwoli uznać, że wymóg uzyskania uzgodnienia robót z miejskim konserwatorem zabytków nie będzie obowiązywał. Sądowi z urzędu wiadomym jest, że sprawa ze skargi wniesionej przez skarżących na Zarządzenie Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 17 października 2019 r. w sprawie przyjęcia Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta oraz dokonanego wpisu do ewidencji budynku przy ul. [...], wpłynęła do tut. Sądu i zarejestrowana została pod sygn. akt II SA/Po 274/25. Na dzień wydania wyroku w niniejszej sprawie nie została jeszcze rozpoznana. Reasumując Sąd uznał, że podniesione przez skarżących zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania nie mogły skutkować uwzględnieniem skargi. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. zgodnie z wnioskiem Skarżących zawartym w piśmie z dnia 16 marca 2025 r. oraz wobec braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez organ.