II SA/Po 194/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze sprzeciwu A. N. i A. N. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2019 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Decyzją z dnia [...] września 2018 r., nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy [...] działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."), przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588; dalej: "R.w.n.z."), ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018, poz. 1202 ze zm.; dalej: "Pr. bud.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "K.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku A. N. i A. N. z dnia [...] listopada 2016 r., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na terenie działki nr [...] położonej przy ul. [...] w miejscowości [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] listopada 2016 r. A. N. i A. N. złożyli wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących. Po przeprowadzeniu postępowania wnioskodawcom dwukrotnie odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej inwestycji, jednakże obydwie decyzje zostały uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Ponownie rozpatrując sprawę ustalono, że w obszarze analizowanym występują budynki o podobnych parametrach, jak wnioskowana inwestycja. Inwestor przewiduje jednak realizację zespołu 10 budynków w odległości od 6,0 m do 86,0 m od granicy działki z ul. [...]. Tymczasem obowiązującą linię zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Budynki mieszkalne przy ul. [...] zlokalizowane są w odległości od 2,0 do 8,0 m od ulicy. Ustalona linia zabudowy w odległości 7,0 m od granicy z ul. [...] uniemożliwia więc realizację inwestycji w formie określonej we wniosku. W odwołaniu z dnia [...] października 2018 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego A. N. i A. N. wnieśli o uchylenie decyzji organu I instancji i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. W uzasadnieniu odwołujący wskazali, że organ I instancji po raz trzeci odmówił ustalenia warunków zabudowy, pomimo że Samorządowe Kolegium Odwoławcze już dwukrotnie uchylało decyzje odmowne wskazując na brak podstaw do takiej odmowy. Organ I instancji w dalszym ciągu dokonuje błędnej wykładni § 4 ust. 1 R.w.n.z. i nie uwzględnia chociażby przepisu § 4 ust. 4, który dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 tego rozporządzenia. Wbrew opinii organu I instancji we wniosku nie określono dodatkowej linii zabudowy, "w odległości 86 m od granicy działki z ul. [...]". Zabudowa w głębi terenu nie determinuje ładu przestrzennego od strony drogi publicznej, przy której teren jest położony. Rolę tę spełnia pierwsza linia zabudowy i tylko w tym zakresie linia ta spełnia swoją doniosłą, kreatywną, rolę. Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. (winno być 2019 r. – uw. Sądu), nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy podniósł, że decyzja organu I instancji musi zostać uchylona z tych samych powodów, z jakich Kolegium uchyliło poprzednio wydane w sprawie decyzje. Organ I instancji nie zastosował się do wskazówek Kolegium zawartych w decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak [...] i w związku z tym konieczne jest ponowne uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kolegium podkreśliło, że w rozpatrywanej sprawie od dnia wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r. nie zmienił się ani stan faktyczny, ani też stan prawny. Burmistrz Miasta i Gminy [...] w zaskarżonej decyzji nadal jednak wywodzi, że skoro obowiązującą linię zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a budynki mieszkalne zlokalizowane przy ul. [...] zlokalizowane są w odległości od 2,0 do 8,0 m od ulicy, to ustalona w ten sposób linia zabudowy w odległości 7,0 m od granicy z ul. [...] uniemożliwia realizację inwestycji w formie określonej we wniosku. Jednakże Samorządowe Kolegium Odwoławcze nadal podtrzymuje wszystkie swoje spostrzeżenia i zalecenia wyłożone już w decyzjach z dnia [...] sierpnia 2017 r. i z dnia [...] kwietnia 2018 r. Wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii. Jest to zaledwie granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy wskazał również, że zaskarżona decyzja nie jest wyposażona we wszystkie konieczne załączniki. Już w poprzednich decyzjach Kolegium wskazywało na konieczność dołączenia do decyzji, jako załącznika, wyników analizy w formie dokumentu odrębnego od samej analizy. Tego zalecenia organ I instancji również nie zastosował w ponownie prowadzonym postępowaniu. Taki stan rzeczy narusza art. 107 § 1 K.p.a., albowiem załącznik do decyzji stanowi jej integralną część i winien być przy tym dla swej skuteczności podpisany przez organ administracji, który decyzję wydał. Mając na uwadze powyżej opisane uchybienia, w szczególności dotyczące nieprawidłowo sporządzonej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz niezgodnego z prawem sporządzenia załączników do decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji narusza art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. W ocenie Kolegium organ I instancji nie ustalił w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy w związku z nieprawidłowo sporządzoną analizą funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zatem nie można stwierdzić, czy prawidłowo zastosowano przepisy materialne, mające w sprawie zastosowanie. Niezależenie jednak od naruszeń przepisów postępowania, Kolegium wskazało także na uporczywe naruszanie przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] przepisów prawa materialnego, tj. § 4 R.w.n.z. Odnosząc się natomiast do zawartego w odwołaniu wniosku o wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, organ odwoławczy wyjaśnił, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, z uwagi na jego specyfikę w przypadku uwzględnienia odwołania od decyzji odmownej organu I instancji, nie jest możliwe wydanie przez organ II instancji pozytywnej decyzji reformacyjnej (ustalającej warunki zabudowy), o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 ab initio K.p.a., lecz konieczne jest przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w niniejszej sprawie wiąże się z poczynieniem stosownych ustaleń co do zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym, co wymagać będzie nowej analizy oraz sporządzenia projektu decyzji, a także dokonania uzgodnień z właściwymi organami. Zdaniem Kolegium przekracza to zakres postępowania uzupełniającego, o którym mowa w art. 136 K.p.a. W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2019 r., uzupełnionym w dniu [...] lutego 2019 r., A. N. i A. N. wnieśli o uchylenie decyzji organów obydwu instancji. W uzasadnieniu podnieśli, że pomimo wskazywanych przez Kolegium wad i błędów zawartych we wcześniejszych decyzjach organu I instancji, organ ten wydaje kolejne błędne decyzje. SKO powinno więc orzec co do istoty. Na rozprawie w dniu [...] listopada 2019 r. A. N. wniosła i wywiodła jak w sprzeciwie podkreślając, że postępowanie toczy się już od dłuższego czasu. Burmistrz konsekwentnie odmawia skarżącym ustalenia warunków zabudowy, a w marcu 2019 r. przysłał skarżącym pismo, że teren inwestycji jest w obecnym studium przeznaczony pod tereny zieleni i gmina obecnie nie pracuje nad zmianą studium. A. N. podtrzymał stanowisko wyrażone przez drugą skarżącą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sprzeciw okazał się zasadny. Przedmiotem sądowej kontroli jest wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2018 r. (winno być 2019 r. – uw. Sądu), nr [...], uchylająca decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] września 2018 r., nr [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Zaprezentowane przez Sąd w niniejszym wyroku stanowisko wymaga na wstępie poczynienia kilku uwag o charakterze ogólnym, odnoszących się do instytucji sprzeciwu od decyzji kasacyjnej. W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Z zacytowanych przepisów wynika, że kontrola prawidłowości decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Stosownie do art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika ze stanowiska organu odwoławczego, powodem uchylenia decyzji organu pierwszej instancji jest naruszenie przez ten organ art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 107 § 1 K.p.a., albowiem rozstrzygnięcie w sprawie wydano w oparciu o wadliwie sporządzoną analizę urbanistyczną, a ponadto decyzja nie zawiera wymaganych prawem załączników. Odnosząc się do powyższego Sąd wyjaśnia, że w oderwaniu od specyfiki rozpoznawanej sprawy stanowisko Kolegium w kwestii zakresu uzupełniającego postępowania dowodowego uregulowanego w art. 136 K.p.a. jawi się jako prawidłowe. Analiza urbanistyczna, jako jeden z głównych dowodów w sprawie, co do zasady powinna być bowiem sporządzona przez organ I instancji. Tym niemniej, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się niekiedy na konieczność sporządzenia analizy urbanistycznej w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego przed organem II instancji. Jest ona bowiem niewątpliwie kluczowym, ale nie jedynym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zarówno w przepisach k.p.a., jak i u.p.z.p. ustawodawca nie zastrzegł przy tym, że dowód ten może zostać przeprowadzony jedynie przed organem I instancji. Z kolei zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji. Zarówno postępowanie pierwszoinstancyjne, jak i odwoławcze mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organ II instancji i wydania decyzji co do meritum sprawy. Przeprowadzenie takiej analizy przez organ odwoławczy oraz oceny wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in merito (R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z dnia 8 listopada 2011 r., II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, s. 281). Zaprezentowane stanowisko sądy administracyjne wyrażają na gruncie spraw, w których dane postępowanie trwa już kilka lat (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3012/17, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte na wniosek z dnia [...] listopada 2016 r. (k. 20 akt adm. organu I instancji) i trwa już prawie 3 lata. W tym czasie organ I instancji już 3-krotnie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji – odpowiednio decyzjami z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] i z dnia [...] września 2018 r., nr [...]. Decyzje te następnie były uchylane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzjami z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], [...] kwietnia 2018 r., nr [...] i z dnia [...] stycznia 2018 r. (winno być 2019 r. – uw. Sądu), nr [...]. Każdorazowo organ odwoławczy zawierał w uzasadnieniu decyzji wskazówki co do dalszego postępowania przez organ I instancji. Niemniej jednak porównanie wydanych w sprawie treści decyzji organu I instancji prowadzi do wniosku, że organ ten każdorazowo powiela treść poprzednio wydanej przez siebie w sprawie decyzji, uporczywie uchylając się od wypełnienia zaleceń organu odwoławczego. Skoro przy tym ustawodawca nie przewidział żadnych narzędzi dyscyplinujących organ I instancji w przypadku niewykonywania przez ten organ zaleceń organu odwoławczego, Kolegium kierując się interesem strony postępowania w uregulowaniu jej sytuacji prawnej i uznając sporządzą w sprawie analizę urbanistyczną za wadliwą, wino samodzielnie zlecić jej wykonanie i wydać decyzję co do meritum. Końcowo podkreślenia wymaga, że kontrolując decyzję kasacyjną na skutek sprzeciwu Sąd nie może wypowiedzieć się w zakresie wykładni § 4 R.w.n.z. dokonanej przez organ odwoławczy. Mając powyższe na uwadze Sąd działają na podstawie art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, albowiem wydano ją z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zastosuje się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku. O kosztach postępowania, na które składa się kwota [...]zł tytułem opłaty sądowej od sprzeciwu, Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.