II SA/Po 195/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminak - Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2017 r. sprawy ze skargi K. F. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2016 r. Nr [...] w przedmiocie wymeldowania oddala skargę Decyzją z dnia 18 września 2013 r., znak WSO. 5343.33.37-2012/13 Burmistrz J. orzekł na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, póz. 993 ze zmianami) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. 2013 r., poz. 267 j.t.) o wymeldowaniu K. F. z pobytu stałego z budynku położonego w K. . W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że postępowanie administracyjne w sprawie wymeldowania K. F. zostało wszczęte na wniosek K. F.. Następnie przytoczono treść art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Burmistrz wskazał, że przesłanką wymeldowania jest fakt opuszczenia miejsca zameldowania i to bez dopełnienia obowiązku wymeldowania. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ stwierdził, że właścicielem budynku położonego w K. [...] jest K. F., a K. F. aktualnie nie mieszka w K. [...]. Na podstawie rozmowy przeprowadzonej z Z. L. - matką K. F. – ustalono, że K. F. z córką K. od 16 maja 2012 roku przebywa pod adresem J. ul, O. . W toku postępowania K. F. wyjaśniała, że opuszczenie przez nią i małoletnią córkę [...] mieszkania nie było dobrowolne. Po otrzymaniu informacji o toczących się postępowaniach przeciwko K. F. dotyczących znęcania się nad żoną organ postanowieniem [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 K.p.a., zawiesił postępowanie w sprawie o wymeldowanie K. F. do czasu wydania prawomocnego orzeczenia przez Sąd Rejonowy w J.. Wojewoda postanowieniem Nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. wydanym na skutek zażalenia K. F. utrzymał w mocy postanowienie Burmistrza. W wyniku skargi na powyższe Wojewoda wydał postanowienie Nr [...], w którym uwzględnił skargę w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu K. F.. Dalej organ wskazał, że w dniu 5 sierpnia 2013 r. postanowieniem [...] podjął zawieszone postępowanie w sprawie o wymeldowanie K. F. z pobytu stałego z budynku położonego w K. [...]. Dalej podniósł, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione ustawowe przesłanki dla wymeldowania K. F.: lokal został przez nią faktycznie opuszczony; nie dopełniła ona obowiązku wymeldowania się z pobytu stałego. Oceniając powyższe aspekty Burmistrz zaznaczył, że opuszczenie lokalu musi mieć charakter dobrowolny oraz trwały, przy czym za dobrowolne opuszczenie lokalu uważa się również sytuację, gdzie wymeldowana osoba nie podejmie stosownych kroków prawnych prowadzących do przywrócenie posiadania przez nią rzeczonego lokalu, jeśli faktycznie została z niego usunięta wbrew swojej woli. Jednocześnie uwzględniając, że ustawa i instytucja zameldowania mają na celu jedynie ewidencję ludności, przeanalizował sytuacją K. F. i na tej podstawie orzekł o wymeldowaniu jej. Z powyższym rozstrzygnięciem zawartym w decyzji z dnia [...] września 2013 r. nie zgodziła się K. F.. Pismem z dnia 25 września 2013 r. wniosła ona odwołanie od tej decyzji wskazując, że opuściła lokal ze względu na zagrożenie ze strony męża. Nadto w złożonym odwołaniu K. F. wniosła o zawieszenie postępowania w przedmiocie wymeldowania jej z rzeczonej nieruchomości. W złożonym odwołaniu K. F. podniosła nadto, iż przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy organ nie wziął pod uwagę, że odwołująca zwracała się do Policji w J. oraz Prokuratury Rejonowej w J. z prośbą o umożliwienie jej dostępu do mieszkania. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2016.23.j.t. ) i art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U.2015.388). Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda przedstawił historyczny przebieg postępowania i podsumowując tą część rozważań wskazał, że przedmiotem jego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest odwołanie K. F. od decyzji Burmistrza z dnia 18 września 2013 r. Merytorycznie rozpoznając odwołanie organ II instancji przytoczył treść art. 28 ust. 1 i 2, art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności. Powołał się także na orzecznictwo, zgodnie z którym przesłankami opuszczenia lokalu muszą być dobrowolność oraz trwałość, przy czym za równoznaczne z dobrowolnym opuszczeniem lokalu uznać należy również opuszczenie dokonane pod presją, jeśli w jego efekcie osoba nie podjęła skutecznych kroków prawnych w celu przywrócenia naruszonego posiadania lokalu. Wojewoda wskazał, iż nie ma sporu między stronami co do faktu, że K. F. nie przebywa w przedmiotowym mieszkaniu, opuściła ten lokal 16 maja 2012 r. ze względu na przemoc stosowaną wobec nie przez męża, jednakże nie wystąpiła z pozwem o przywrócenie posiadania spornego lokalu do sądu powszechnego. Powyższe oznacza w ocenie organu, iż opuszczenie lokalu należy traktować jako dobrowolne, tym bardziej że prowadzenie postępowania karnego przeciwko K. F. nie może być traktowane jako równoznaczne z wystąpieniem z roszczeniem o przywrócenie posiadania lokalu. Wojewoda uznał, że zaistniały stan rzeczy – również wobec braku orzeczenia Sądu Okręgowego w K. o sposobie korzystania z mieszkania przez byłych już małżonków – należy uznać za trwałe i dobrowolne opuszczenie przedmiotowego lokalu przez odwołująca się. Organ podkreślił wreszcie, że ewidencja ludności ma charakter rejestracyjny i powinna odzwierciedlać faktyczne miejsce pobytu osoby, bowiem w innym wypadku przestaje ona spełniać swój cel. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyła K. F.. Wniosła o uchylenie decyzji Wojewody z dnia 28 grudnia 2016 roku i stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem przepisów prawa. W uzasadnieniu skargi skarżąca stwierdziła, że obie decyzje organu I instancji należy uchylić, a całe postępowanie umorzyć. Podkreśliła także, że z samego lokalu wyprowadziła się na skutek gróźb i użytej w stosunku do niej siły przez byłego męża. Powołując się na orzecznictwo wskazała, że przesłanką do wymeldowania danej osoby jest jej trwałe i dobrowolne opuszczenie określonego lokalu. Na gruncie niniejszej sprawy nie została spełniona przesłanka dobrowolności, co potwierdzać mają pisma kierowane do policji celem pomocy organu w dostępie do przedmiotowego lokalu. W odpowiedzi na skargę organ drugoinstancyjny wniósł o oddalenie skargi. Organ streścił stan sprawy i przytoczył art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności. Wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu powołanego przepisu jest spełniona, gdy opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne. Organ zauważył, że nie ma sporu stron, co do faktu, że K. F. nie przebywa w przedmiotowym mieszkaniu. Wskazał też, że skarżąca nie wystąpiła z pozwem do sądu o przywrócenie posiadania spornego lokalu, co oznacza, że roszczenie wygasło z dniem 16 maja 2013 r., a opuszczenie lokalu należy traktować jako dobrowolne. Postępowanie karne przeciwko K. F. nie jest równoznaczne z ww. roszczeniem. Sąd Okręgowy w K. wyrokiem z dnia [...] 2013 r. sygn. akt I C [...] rozwiązując małżeństwo stron nie orzekł o sposobie korzystania z mieszkania przez nie. Odnosząc się natomiast do uchybienia organu I instancji polegającego na niepowiadomieniu stron o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a., Wojewoda wskazał, że uchybienie to zostało naprawione przez organ odwoławczy. P. okoliczności poruszone w odwołaniu nie mają wpływu na sposób rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Podkreślono także, że ewidencja ludności ma charakter rejestracyjny i powinna odzwierciedlać faktyczne miejsce pobytu osoby. W innym przypadku przestaje ona spełniać swój cel. Na rozprawie w dniu w dniu 27 lipca 2017 r. pełnomocnik skarżącej dodał do dotychczas prezentowanego stanowiska, że organy bezrefleksyjnie zastosowały w sprawie tę linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, która wymaga od skarżącej aktywności w celu przywrócenia utraconego posiadania. Tymczasem zmuszona do opuszczenia lokalu nie miała wiedzy prawnej dotyczącej uruchomienia określonych procedur w określonych terminach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, zwanej dalej P.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Orzekanie - w myśl art. 135 P.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia aktu administracyjnego, stwierdzeniem jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 ustawy P.p.s.a. W wypadku niestwierdzenia takich naruszeń sąd skargę oddala, co wynika z art. 151 ustawy P.p.s.a. Zgodnie z przepisami prawa materialnego zawartymi w ustawie o ewidencji ludności z dnia 24 września 2010 r. (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 722 ze zm.) organy prawidłowo orzekły o wymeldowaniu skarżącej z przedmiotowego lokalu. Jak stanowi art. 28. ust. 1 obywatel polski dokonuje zameldowania się na pobyt stały lub czasowy w formie pisemnej na formularzu w organie gminy właściwym ze względu na położenie nieruchomości, w której zamieszkuje, przedstawiając do wglądu dowód osobisty lub paszport. Natomiast na podstawie ust. 2 obywatel polski dokonujący zameldowania na pobyt stały lub czasowy przedstawia potwierdzenie pobytu w lokalu, dokonane przez właściciela lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu na formularzu zgłoszenia pobytu stałego lub formularzu zgłoszenia pobytu czasowego, oraz, do wglądu, dokument potwierdzający tytuł prawny do lokalu tego właściciela lub podmiotu. Dokumentem potwierdzającym tytuł prawny do lokalu może być w szczególności umowa cywilno-prawna, wypis z księgi wieczystej, decyzja administracyjna lub orzeczenie sądu. Ważącym dla sprawy przepisem był art. 35, gdzie ustawodawca statuuje, że organ gminy, o którym mowa w art. 28 ust. 1, wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotu wskazanych w art. 28 ust. 2, decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że K. F. opuściła mieszkanie pod adresem K. [...]. Strony oraz organy są co do tego zgodne, a fakt ten potwierdza również zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Jednakże utrwalona linia orzecznicza sądownictwa administracyjnego uzależnia zastosowanie dyspozycji art. 35 przywołanej ustawy od trwałości i dobrowolności opuszczenia lokalu, z którego ma nastąpić wymeldowanie. Analizując podnoszone przez orzecznictwo aspekty zważyć należy, że również co do trwałego charakteru opuszczenia lokalu sprawa jest bezsporna. Uzyskanie tytułu prawnego przez skarżącą do zamieszkiwania odrębnego lokalu i przeniesienie do niego większości przedmiotów życia codziennego wskazuje jednoznacznie na brak tymczasowości w zmianie miejsca zamieszkania. Zatem istotnym i jednocześnie spornym w sprawie elementem pozostaje dobrowolność opuszczenia przedmiotowego mieszkania. W tym miejscu wskazać również należy, że i w tym aspekcie orzecznictwo administracyjne pozostaje na ugruntowanym stanowisku, że dopiero podjęcie kroków prawnych dla przywrócenia stanu posiadania sprzed dnia opuszczenia lokalu, z którego nastąpiło wymeldowanie, wystarczająco manifestuje wolę osoby wymeldowanej. Tymczasem brak takich czynności prawnych, nawet wobec wewnętrznego sprzeciwu osoby wymeldowanej, nie pozwala organom na stwierdzenie o obiektywnych przesłankach dla uznania opuszczenia lokalu za opuszczenie wbrew woli tej osoby. Instytucją prawną służącą do zachowania bądź przywrócenia określonego stanu posiadania jest słusznie wskazane przez organy powództwo posesoryjne, jednakże ograniczone jest przez roczny termin przedawnienia. Odmiennym sposobem byłoby również ewentualne orzeczenie sądu rodzinnego w wyroku w przedmiocie rozwodu stron o sposobie korzystania z dotychczas zajmowanego lokalu. Jednak wobec braku wystąpienia zarówno pierwszej jak i drugiej sytuacji wola skarżącej nie została wystarczająco zamanifestowana. Organy prawidłowo oceniły i wywiodły na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i stąd zarzuty skarżącej, co do naruszenia obowiązków organów uznać należy za nieuzasadnione. Również uchybienie przez organ I instancji przepisowi art. 10 K.p.a. nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, a czynności podjęte przez organ II instancji dokonały niejako konwalidacji przepisów postępowania. Za chybioną uznać należało argumentację pełnomocnika skarżącej, jakoby wpływ na ocenę zasadności rozstrzygnięcia miała nieznajomość prawa przez skarżącą. Podkreślenia wymaga, że pierwszorzędną funkcją ewidencji ludności jest obraz zamieszkiwania poszczególnych lokali na danym terenie. W dalszej kolejności na podstawie tejże ewidencji o charakterze deklaratoryjnym osoby zameldowane uzyskują określone przez prawo uprawnienia na danym terenie, np. prawo głosowania w wyborach. Jednakże brak zameldowania na danym terenie nie stanowi w żadnym wypadku o pozbawieniu danych praw. Może to oznaczać ich realizację w innym miejscu. Co do zasady jednak, ewidencja ludności ma obrazować zajęcie danego terenu przez jego mieszkańców. Skoro zatem stosowanie przepisów przywołanej ustawy nie ma charakteru konstytutywnego (nie rodzi przez sam fakt zameldowania bądź wymeldowania skutków prawnych w zakresie uprawnienia do władania lokalem, czy też korzystania z niego), to odmienne rozstrzygnięcie przez organy zaprzeczyłoby podstawowej funkcji ewidencji. Marginalnie tylko wskazać należy, że dochodzenie ewentualnych roszczeń skarżącej w stosunku do jej byłego męża mogą realizować środki prawne podejmowane na gruncie prawa cywilnego. Co więcej, w razie objęcia w posiadanie spornego lokalu skarżąca nie tylko mogłaby, ale i musiała zgłosić swoje zameldowanie. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji. Jednocześnie gwoli wszechstronnego wyjaśnienia sprawy zauważyć należy, iż częściowo zasadne okazały się zawarte w skardze zarzuty dotyczące uchybień proceduralnych jakich dopuściły się organy orzekając dwukrotnie w tej samej sprawie, jednakże okoliczności te stanowiły przesłankę wyrokowania w sprawie o sygn. II SA/Po 196/17, gdzie orzeczono o stwierdzeniu nieważność drugiej z decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 2016 r. oraz o uchyleniu decyzję Burmistrza J. z dnia [...] lipca 2015 r., Nr [...] i umarzono postępowanie administracyjne zakończone wydaniem tej decyzji. Uchybienia stanowiące podstawę rozstrzygnięć zawartych w wyroku wydanym w sprawie II SA/Po 196/17 dotyczyły jednakże zagadnień proceduralnych, a nie oceny zgodności z prawem materialnym rozstrzygnięcia o wymeldowaniu skarżącej, co było zasadniczym przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zgłoszony na rozprawie w dniu 27 lipca 2017 r. wniosek pełnomocnika z urzędu o przysądzenie kosztów zastępstwa procesowego nieuiszczonych nawet w części zostanie rozpoznany na posiedzeniu niejawnym przez referendarza sądowego stosownie do art. 258 § 2 pkt 8 P.p.s.a.