II SA/Po 1954/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Asesor sąd. Edyta Podrazik (spr.) Protokolant Sekr. sąd. Dobrosława Sobczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2005 r. przy udziale sprawy ze skargi E. i J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zanieczyszczania powietrza I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę 50,- zł (pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. /-/ E. Podrazik /-/ B. Kamieńska /-/ B. Drzazga II SA/Po 1954/03 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] r. Starosta O. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa na wniosek J. P. wznowił postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów z instalacji należących do Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowego "A" sp. jawna dla Zakładu rzeźnicko-wędliniarskiego w O. przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...]r. Starosta O. na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 kpa stwierdził wydanie decyzji z dnia [...]r. nr [...] udzielającej pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów z instalacji należących do Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowego "A" sp. jawna dla Zakładu rzeźnicko-wędliniarskiego położonego w O. z naruszeniem prawa oraz odmówił uchylenia tej decyzji. W uzasadnieniu organ podał, iż w dniu [...]r. wydana została opisana wyżej decyzja – pozwolenie na wprowadzanie gazów lub pyłów. W piśmie z dnia [...] 2003 r. J.P. wniósł odwołanie od tej decyzji. Odwołujący się nie był uznany za stronę w sprawie wydania przedmiotowego pozwolenia, stąd jego pismo organ potraktował jako wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Na podstawie zebranego materiału w przedmiotowej sprawie organ stwierdził, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść decyzja wyłącznie odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W związku z powyższymi okolicznościami decyzji z dnia [...]r. nie uchyla się. Po rozpatrzeniu odwołania J.P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. uchyliło w całości opisaną wyżej decyzję Starosty O. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istnienie prawa lub obowiązku określa się na podstawie przepisów prawa materialnego. W przedmiotowej sprawie o tym komu przysługuje przymiot strony rozstrzyga ustawa Prawo ochrony środowiska. Ani J.P., ani organ I instancji nie wykazali na podstawie którego z przepisów wskazanej ustawy odwołującemu się przysługuje prawo do udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia określającego dopuszczalny poziom emisji. Stroną w takich sprawach jest niewątpliwie posiadacz instalacji, na którego wniosek wydaje się pozwolenie, jak również zainteresowany nabyciem takiej instalacji – art. 184 i 189 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zadaniem pozwolenia jest właśnie ochrona środowiska przed zanieczyszczeniami, pozwolenie określa dopuszczalne normy wprowadzania gazów lub pyłów w taki sposób by środowisko chronić. Odrębną sprawą jest kwestia ewentualnego cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia, albo nałożenia na posiadacza instalacji określonych obowiązków w sytuacji, gdy instalacja nie jest właściwie eksploatowana, przez co stwarza zagrożenie pogorszenia środowiska bądź negatywnie oddziaływuje na środowisko. W takich sytuacjach można mówić, że właściciele nieruchomości, na które instalacja ma wpływ są stroną postępowania. Nadto zdaniem organu II instancji Starosta O. nie określił na czym konkretnie polegało naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji z dnia [...]r. Z drugiej strony organ odmówił uchylenia naruszającej prawo decyzji. Taka konstrukcja jest nie do przyjęcia w świetle przepisu art. 151 § 2 kpa, nadto z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika raczej, że chodziło o sytuację opisaną w art. 146 § 2 kpa – wówczas nie ma mowy o decyzji naruszającej prawo. Organ I instancji winien w sposób nie budzący wątpliwości ustalić czy J.P. jest stroną postępowania o wydanie przedmiotowego pozwolenia i sprawę zakończyć rozstrzygnięciem zgodnym z trybem określonym w art. 151 kpa. Od powyższej decyzji skargę złożyli J.P. i E. P. domagając się uznania J.P. za stronę w postępowaniach dotyczących Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowego "A" sp. jawna – zakładu rzeźnicko-wędliniarskiego w O.. Skarżący zakwestionowali stanowisko SKO co do braku przymiotu strony J.P. w postępowaniu o udzielenie przedmiotowego pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów i zarzucili organowi naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 10 § 1 i art. 77 § 1 kpa. W skardze podniesiono, iż skarżący są właścicielami nieruchomości graniczącej z zakładem rzeźnicko-wędliniarskim, emisje z instalacji zakładu dotykają skarżących bezpośrednio, narażają ich na utratę zdrowia i życia, obniżają wartość ich nieruchomości, naruszają plan zagospodarowania przestrzennego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi, podnosząc, iż zaskarżona decyzja nie przesądza czy skarżący ma przymiot strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z treścią art. 3 § 1 i art. 145 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega wyłącznie na ocenie ich legalności, tj. zgodności z przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej. Sąd administracyjny, stosownie do wyniku sprawy albo oddala skargę, albo wydaje orzeczenie kasacyjne (uchyla zaskarżoną decyzję), nie jest zaś władny do wydawania rozstrzygnięć reformatoryjnych, zmieniających zaskarżoną decyzję. Oceniając zaskarżoną decyzję SKO in meriti stwierdzić należy, że wyrażone w jej uzasadnieniu poglądy prawne, odnoszące się do statusu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na wprowadzanie substancji do środowiska oraz dotyczące interpretacji art. 151 § 2 kpa, uznać trzeba za błędne. Poglądy te stały się podstawą rozstrzygnięcia przez organ II instancji. W istocie stroną postępowania administracyjnego jest w myśl art. 28 kpa każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. W sferze prawa administracyjnego interes prawny określonego podmiotu istnieje, gdy znajduje to podstawę w konkretnych przepisach prawa materialnego. Ta ogólna definicja strony postępowania administracyjnego może być modyfikowana przez przepisy szczególne zawarte w innych ustawach. W przedmiotowej sprawie zasadniczą kwestią jest to, komu przysługuje przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na wprowadzanie substancji do środowiska, prowadzonym na podstawie ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 z 2001 r. z późn. zm.). Przepisy tej ustawy nie zawierają jednak unormowań szczególnych w stosunku do art. 28 kpa. W powoływanych przez SKO przepisach art. 184 ust. 1 i art. 189 ustawy Prawo ochrony środowiska określono, iż pozwolenie na wprowadzanie do środowiska gazów lub pyłów wydaje się na wniosek prowadzącego instalację, bądź zainteresowanego uzyskaniem tytułu prawnego do instalacji lub jej części. Przepisy te wskazują jedynie na podmioty, które mogą wystąpić z wnioskiem o wydanie pozwolenia. Nie można z nich wywodzić jednak, by tylko prowadzący instalację lub zainteresowany jej nabyciem byli stroną postępowania w tej sprawie. Przeciwnie, z treści art. 185 ust. 1 powyższej ustawy – zgodnie z którym jeżeli w postępowaniu o wydanie pozwolenia zachodzi prawdopodobieństwo, że w sprawie mogą być jeszcze inne strony nieznane organowi administracji, informację o wszczęciu postępowania należy podać do publicznej wiadomości – wynika, że w postępowaniu tym mogą występować inne strony, a krąg podmiotów, którym ten status przysługuje może być szeroki. Podkreślić należy, że w myśl art. 144 ust. 2 ustawy eksploatacja instalacji powodująca wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, emisję hałasu oraz wytwarzanie pól elektromagnetycznych nie powinna powodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego prowadzący instalację ma tytuł prawny. Natomiast w przepisie art. 144 kodeksu cywilnego nałożono na właściciela nieruchomości obowiązek powstrzymywania się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, udzielając w tym zakresie tym ostatnim ochrony prawnej. Istnienie interesu prawnego w tego rodzaju postępowaniu administracyjnym oceniać należy więc przy uwzględnieniu wskazanych przepisów, uprzednio ustaliwszy czy oddziaływanie instalacji wprowadzającej substancje do powietrza wykracza poza teren, do którego prowadzący instalację ma tytuł prawny. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie rozważył ewentualnego interesu prawnego J. P. w tych kategoriach, faktycznie przesądzając jego brak w treści uzasadnienia swojej decyzji. Organ II instancji błędnie też uznał, iż art. 151 § 2 kpa nie ma zastosowania w sytuacji określonej w art. 146 § 2 kpa. Przeciwnie, właśnie w przypadku, gdy postępowanie administracyjne dotknięte jest wadami wymienionych w art. 145 § 1 kpa, a jednocześnie z przeprowadzonego przez organ postępowania w trybie art. 149 § 2 kpa wynika, że na skutek wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, zastosować należy przepis art. 151 § 2 kpa. Decyzja Starosty O. – nie oceniając jej merytorycznej prawidłowości – pomimo nieprecyzyjnego sformułowania sentencji, jako całość wraz z uzasadnieniem, odpowiadała treści art. 151 § 2 kpa. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 144 ustawy Prawo ochrony środowiska, co miało wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy zaskarżoną decyzję należało uchylić. Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę należy rozważyć istnienie interesu prawnego J.P. w świetle wskazanych wyżej przepisów i rozpatrzeć jego odwołanie od decyzji Starosty O.. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z 2002 r.) należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 wskazanej ustawy w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271 z 2002 r.). O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o przepis art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ E. Podrazik /-/ B. Kamieńska /-/ B. Drzazga