II SA/Po 196/18

POSTAN[...] 6 kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi F. P. na czynność Prezydenta Miasta w przedmiocie realizacji projektu w ramach Poznańskiego Budżetu Obywatelskiego postanawia odrzucić skargę /-/ T. Świstak Pismem datowanym na dzień 23 stycznia 2018 r. F. P. złożyła skargę na brak realizacji Projektu "Winnice P." w ramach Poznańskiego Budżetu Obywatelskiego 2016 r., a tym samym "(...) brak wykonania przez organy: Prezydenta Miasta oraz Rady Miasta P. ich obowiązków wynikających z ustawy oraz konsultacji społecznych przeprowadzonych w ramach Poznańskiego Budżetu Obywatelskiego 2016 r." Fundacja zarzuciła wskazanym organom brak wykonania projektu "Winnice P.", wybranego przez mieszkańców P., a następnie wpisanego do budżetu Miasta P., wnosząc o: przywrócenie tego projektu do budżetu oraz do realizacji, zmianę regulaminu konkursu na projekt kładki pieszo-rowerowej "berdychowskiej" z uwzględnieniem projektu "Winnice P." oraz już istniejących "Testowych Winnic P.", a także o zobowiązanie organów do wydania decyzji, która będzie spełniała kryteria formalne dające możliwość formalnego zaskarżenia do WSA. W uzasadnieniu skargi Fundacja zwróciła uwagę, że nie była pouczona o prawie odwołania, zaś brak pouczenia nie może być – w jej ocenie – poczytana na niekorzyść skarżącego i skutkować odrzuceniem skargi. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie, wskazując, że skarga odnosi się do określonych działań organów gminy, a nie do indywidualnych uprawnień czy obowiązków skarżącego. Według organu, nie ulega zatem wątpliwości, że ww. czynność nie jest czynnością, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i nie rozstrzyga w sposób władczy o prawach i obowiązkach skarżącego; czynność ta nie należy też do żadnej innej z zasakrżalnych do sądu administracyjnego form działalności administracji publicznej, wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., co uzasadnia odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu z uwagi na jej niedopuszczalność. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, skarga podlega odrzuceniu. W niniejszej sprawie F. P. zarzuciła Prezydentowi Miasta brak realizacji Projektu "Winnice P." w ramach Poznańskiego Budżetu Obywatelskiego 2016 r. Zgodnie z art. 5a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – w brzmieniu obowiązującym w 2016 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.; dalej: "u.s.g."), w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy. Do Poznańskiego Budżetu Obywatelskiego 2016 zastosowanie miała uchwała Rady Miasta P. nr [...] z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsutlacji społecznych na terenie Miasta P.. Należy stwierdzić, że konsultacje społeczne oraz ich rezultat – w perspektywie przywołanego art. 5a u.s.g. w brzmieniu obowiązującym w 2016 r. – nie posiadały wiążącego dla organów władzy publicznej charakteru, lecz jedynie służyły zasięgnięciu opinii wśród członków wspólnoty samorządowej. Konsultacje społeczne oraz ich rezultat – względnie działania lub zaniechania podjęte przez Prezydenta Miasta bądź inny organ Miasta P. – nie kwalifikują się do aktów lub czynności, ani bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, które podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2-2a p.p.s.a. albo na podstawie ustaw szczególnych. Przede wszystkim brak realizacji wspomnianego Projektu "Winnice P." w ramach Poznańskiego Budżetu Obywatelskiego 2016 r. nie może zostać uznany za czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W przepisie tym chodzi bowiem nie o jakiekolwiek czynności, czy też każdy przejaw działalności organów administracji publicznej, lecz o takie, które konkretyzują powszechnie obowiązujące normy prawne poprzez wyznaczanie indywidualnym adresatom tych czynności zakresu ich uprawnień i obowiązków. Innymi słowy – musi istnieć związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek a czynnością, która dotyczy tak określonego uprawnienia lub obowiązku. Z czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., mamy zatem do czynienia jedynie wówczas, gdy podjęta została wobec indywidualnej osoby i na mocy konkretnego przepisu prawa przyznaje tej osobie jakieś uprawnienie (prawo) lub nakłada obowiązek bądź tworzy lub znosi istniejący stosunek prawny. Na tle zaprezentowanego rozumienia czynności, o której mowa w punkcie 4 art. 3 § 2 p.p.s.a., należy uznać, że przedmiot zaskarżenia opisany w skardze nie podlega kontroli przez sądy administracyjne. Postępowanie dotyczące realizacji bądź braku realizacji projektu w ramach budżetu obywatelskiego (jako części budżetu gminy) zgłoszonego w trakcie konsultacji z mieszkańcami gminy w trybie art. 5a u.s.g., nie dotyczy indywidualnych uprawnień ani obowiązków wnioskodawców, lecz określonych działań organów gminy. Nie jest też skierowane do indywidualnie określonych adresatów, a do ogółu mieszkańców gminy. Z cytowanego wyżej przepisu art. 5a u.s.g. wynika bowiem, że konsultacje mają opiniotwórczy i niewiążący charakter, a ich zasadniczym celem jest dostarczenie organom samorządowym informacji o potrzebach, preferencjach i oczekiwaniach mieszkańców oraz ich zaktywizowanie i zaproszenie do udziału w debacie społecznej. W tym sensie proces konsultacji – także jego rezultat i ewentualna realizacja danego projektu – zawsze ma charakter subsydiarny w stosunku do podstawowego działania organów wypracowujących rozstrzygnięcia. Wobec powyższego skarga do sądu administracyjnego na wskazane działania bądź zaniechania na podstawie art. 3 § 2 p.p.s.a. nie przysługuje. W aktualnym stanie prawnym generalnie brak jest regulacji prawnych dopuszczających możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego działań lub zaniechań organów w ramach realizacji projektów zgłoszonych (przyjętych) do budżetu obywatelskiego w trybie konsultacji społecznych. Tym samym, skoro nie istnieje przepis szczególny przewidujący możliwość ich zaskarżenia do sądu administracyjnego, to należy również przyjąć, iż sprawa będąca przedmiotem skargi nie należy także do kategorii spraw określonych w art. 3 § 3 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 58 § 1 pkt 1 oraz § 3 p.p.s.a., skarga podlegała odrzuceniu. /-/ T. Świstak