II SA/Po 1968/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Ewa Makosz-Frymus As.sąd. Danuta Rzyminiak-Owczarczak ( spr ) Protokolant referent – stażysta Marcin Kubiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2002 r. Nr [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego – nałożenia kary , o d d a l a s k a r g ę /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ P.Miładowski /-/ E.Makosz-Frymus JFS Decyzją z dnia [...] kwietnia 2002r. Nr [...] działający z upoważnienia Zarządu Miasta L. Kierownik Miejskiego Zarządu Dróg w L. powołując podstawy prawne z art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. Nr 71 poz. 838 ze zmianami) oraz §1 ust. 1 pkt 3a, §11 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. Nr 6 poz. 33 z późniejszymi zmianami) nałożył na E. P. karę pieniężną w kwocie 548,21 zł za naruszenie pasa drogowego ulicy [...] w L. przez umieszczenie od dnia [...] października 2001 r. do dnia [...] października 2001 r. bez zezwolenia zarządcy drogi tablicy reklamowej o treści [...] o wymiarach 0,75m x 1,92m = 1,44m2. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że tablica ma charakter reklamowy, umieszczona została bez wymaganego zezwolenia Miejskiego Zarządcy Dróg w L., a kara naliczona została za okres od dnia umieszczenia reklamy do dnia jej demontażu, w wysokości odpowiadającej dziesięciokrotnej wysokości opłaty naliczonej na podstawie §10a powołanego rozporządzenia. Organ wyjaśnił ponadto, iż przeprowadzona kontrola potwierdziła, że reklama umieszczona została w pasie drogowym ulicy [...]. Składając odwołanie od powyższej decyzji E. P. wniosła o jej unieważnienie, jako niezgodnej z prawem, bowiem przedmiotowa tablica nie jest reklamą lecz szyldem firmowym, informującym o rodzaju prowadzonej działalności gospodarczej oraz godzinach otwarcia kantoru. Odwołująca się wyjaśniła, iż do umieszczenia takiego szyldu na zewnątrz lokalu, jako osoba prowadząca kantor wymiany walut, zobligowana została przepisami art. 12 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 41 poz. 324) oraz §3 pkt 1 i 7 Zarządzenia Prezesa Narodowego Banku Polskiego z dnia 31 marca 1990 r. (M.P. Nr 15 poz. 119), a organ wydający przedmiotową decyzję podpisał z nią w dniu [...] stycznia 1991 r. umowę najmu lokalu, w której nie zawarto zastrzeżeń co do sposobu umieszczenia szyldu firmowego i w którym to lokalu odwołująca prowadzi działalność gospodarczą, jak również wskazała, że ponosiła na rzecz Urzędu Miasta w L. opłaty związane z umieszczeniem szyldu na budynku, w którym lokal ten znajduje się. E. P. wskazała również na błędną wykładnię §10 powołanego w decyzji rozporządzenia, przeprowadzoną przez Generalną Dyrekcję Dróg Publicznych, a wymienioną przez organ w uzasadnieniu podjętej decyzji. Decyzją nie z dnia [...] czerwca 2002 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wyjaśniło, iż odwołująca się E. P. nie posiadała wymaganego zezwolenia na umieszczenie przedmiotowego kasetonu, którego charakter reklamowy wynika z wykorzystywania go do przekazywania użytkownikom kierowanych do nich informacji niezwiązanych z organizacją ruchu. Kolegium wskazało, że o uznaniu umieszczenia reklamy w pasie drogowym decyduje jej zlokalizowanie w przestrzeni nad wydzielonym pod drogę pasem terenu w taki sposób, że jest ona widoczna dla użytkowników danej drogi. W skardze na to rozstrzygnięcie skarżąca wniosła o unieważnienie decyzji, jako niezgodnej z prawem. Powtarzając argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca zakwestionowała stwierdzenia zawarte w jej uzasadnieniu, iż nie przedłożyła dowodów na okoliczność występowania do właściwych organów o wydanie zezwolenia na umieszczenie szyldu na zewnątrz lokalu, w którym prowadzi działalność gospodarczą. Załączając kserokopie pism skierowanych w tym przedmiocie skarżąca wyjaśniła, że pismem dnia [...] listopada 1997 r. wystąpiła z wnioskiem do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L., w odpowiedzi na które Wojewoda wydał w dniu [...] listopada 1998 r. decyzję nr [...] – zezwolenie na użytkowanie zainstalowanego szyldu na licu budynku przy ul. [...], uzgadniając jednocześnie sposób jego zamocowania, załączyła kopie pism skierowanych w dniu [...] listopada 1997 r do Urzędu Miasta – Wydziału Architektury i Planowania Przestrzennego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na użytkowanie przedmiotowego szyldu, Urzędu Rejonowego Oddziału Nadzoru Budowlanego w sprawie wydania zezwolenia na montaż i użytkowanie szyldu, Miejskiego Zakładu Budynków Komunalnych w sprawie wykonania obowiązków wskazanych przez ten Zakład w piśmie z dnia [...] listopada 1997 r., również załączonym do skargi. Zdaniem skarżącej w świetle wskazanej korespondencji nie można uznać, iż szyld firmowy zamieściła bez wymaganych zgód i zezwoleń, stąd decyzja nakładająca na nią karę jest wadliwa. W odpowiedzi na skargę organ II instancji w całości podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Kolegium podkreśliło, że skarżąca nie dysponowała zgodą zarządcy drogi, w pasie której szyld został umieszczony, co naruszało przepis art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, stąd stosownie do brzmienia art. 40 ust. 4 tej ustawy zasadnie obciążono ją karą pieniężną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna, a zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Zgodnie z art. 40 ust. 4 wyżej powołanej ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego i za umieszczanie w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem dróg pobiera się opłaty, a za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu lub zajęcie pasa bez zezwolenia pobiera się kary pieniężne. Działając z upoważnienia art. 40 ust. 7 ww. ustawy, Rada Ministrów wydała dnia 24 stycznia 1986r. rozporządzenie w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 1986 r. Nr 6, poz. 33 ze zm.). Rozporządzenie to w § 1 ust. 1 przyjęło zasadę, według której zajęcie pasa drogowego na cele nie związane z budową, modernizacją, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Zezwolenie to dotyczy m.in. umieszczania reklam w pasie drogowym, a także innych działań, które powodują ograniczenie lub zamknięcie ruchu drogowego, a nie wynikają z warunków ruchu drogowego lub stanu technicznego pasa drogowego. Z kolei w § 11 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia przewidziano pobieranie kary pieniężnej: za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia (ust. 1), za umieszczenie w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi urządzenia nie związanego z funkcjonowaniem drogi z wyjątkiem reklam i obiektów handlowych lub usługowych (ust. 2) i za umieszczanie w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi reklamy i obiektu handlowego lub usługowego (ust. 3). Sprawa niniejsza dotyczy umieszczenia bez zezwolenia zarządcy drogi – Miejskiego Zarządu Dróg w L. - szyldu firmowego – podświetlanego kasetonu reklamowego w pasie drogowym ulicy [...] w L. Sprawa jest zatem rozpatrywana w zakresie unormowania objętego treścią wskazanego §11 ust. 3 rozporządzenia. Przepis § 11 ust. 4 powołanego rozporządzenia wykonawczego stanowi, że przez zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia rozumie się samowolne zajęcie pasa, przekroczenia terminu zajęcia lub zajęcie większej powierzchni niż określona w zezwoleniu. Przy uwzględnieniu całościowej regulacji tego aktu prawa, a w szczególności w konfrontacji z wzmiankowanym wyżej §1 rozporządzenia, który uzależniając zajęcie pasa drogowego od zezwolenia zarządcy drogi wymienia w tym kontekście również umieszczanie reklam w pasie drogowym jako jedno z działań składających się na zdefiniowane w tym przepisie zajęcie pasa drogowego, stwierdzić należy, że przepis ten odnosi się też do umieszczenia w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi reklamy, jak i pozostałych wymienionych w ust. 3 i 4 §11 zachowań. Zarówno w treści skargi, jak i na etapie postępowania administracyjnego skarżąca kwestionowała uznanie przedmiotowego kasetonu za szyld reklamowy twierdząc, iż jest to szyld firmowy, nie mający cech szyldu reklamowego. Stanowiska tego Sąd nie podziela, bowiem uwzględniając leksykalne znaczenie pojęcia "reklama" zarówno znacząca powierzchnia przedmiotowego szyldu (1,44m2), forma (podświetlony kaseton o zróżnicowanej kolorystyce), jak i sposób zamontowania (nie na licu budynku, lecz prostopadle do ulicy), ma za zadanie zachęcić potencjalnych klientów do skorzystania z usług tego kantoru. Stąd zamieszczenie przedmiotowego szyldu służyło nie tylko celom identyfikacyjnym, jak wywodzi skarżąca wskazując wymogi określone w ustawie o działalności gospodarczej oraz zarządzeniu Prezesa NBP, lecz również reklamowym. W tej sytuacji umieszczenie przez skarżącą przedmiotowego szyldu firmowego w pasie drogowym bez zezwolenia Miejskiego Zarządu Dróg w L. uznać należy za jeden z rodzajów zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. W konsekwencji, żeby z tego tytułu pobrać od skarżącej karę pieniężną, należało wykazać, że jej działanie w tym względzie miało charakter samowolny. Jedynie bowiem z zaistnieniem tej przesłanki (samowolności zajęcia) przepisy łączą pobranie kary pieniężnej, stąd zasadnie organ I instancji poruszył w uzasadnieniu swojej decyzji kwestie związane z wykazaniem przez skarżącą starań poczynionych w związku z uzyskaniem wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Użyte w powołanym przepisie art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych sformułowanie "pobiera się kary pieniężne" za m.in. zajęcie pasa bez zezwolenia oznacza, że organ administracji ma obowiązek pobrać karę pieniężną w przypadku stwierdzenia stanu faktycznego wymienionego w tym przepisie. Powód zajęcia pasa i okoliczności, w jakich to nastąpiło, jest przy tym co do zasady obojętny, tak samo jak subiektywne przekonanie podmiotu podlegającego karze o prawidłowości swoich działań, z zastrzeżeniem jednak precyzującej rozumienie zajęcia pasa drogowego (umieszczenia w nim reklamy) przesłanki samowolności tego działania wymienionej w § 11 ust. 4 wskazanego rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy. Jednak w tych warunkach odstąpienie od pobrania kary pieniężnej z powołaniem się na tę przesłankę traktować trzeba jak okoliczność wyjątkową, uzasadnioną wynikami ustaleń czynionych pod tym kątem w obrębie stanu faktycznego każdej indywidualnej sprawy. Taka sytuacja nie zachodziła w sprawie niniejszej na etapie jej rozpatrywania przez właściwe w sprawie organy administracji. Zarówno bowiem przez organem I instancji, jak i przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym skarżąca nie podnosiła i nie dowodziła, jak czyni to na etapie postępowania przez tut. Sądem, że po zamieszczeniu przedmiotowego kasetonu na licu budynku, w którym prowadzi działalność gospodarczą, wystąpiła do szeregu organów z wnioskami o wydanie zezwolenia na jego umieszczenie, a brak zgody zarządcy drogi wynikł z niewiedzy co do istnienia obowiązku jej uzyskania. W treści załączonego do skargi pisma, skierowanego do niej w dniu [...] listopada 1997 r. przez Miejski Zakład Budynków Komunalnych w związku z zamontowaniem szyldu, wskazane zostały organy administracji, do których zobligowana została wystąpić o zgodę na zamieszczenie przedmiotowego szyldu. Wśród tych organów nie wymieniono zarządcy drogi, co pozwala uznać, iż nie zgłoszenie szyldu zarządcy drogi wynikało z niewiedzy skarżącej, która mogła być przekonana, że wykonując polecenie właściciela budynku wypełniła wszystkie wymogi nakazane prawem w związku z montażem szyldu. Wykazana okoliczność ma wpływ na ocenę, czy skarżąca przy dołożeniu należytej staranności mogła przewidzieć, że wskazane organy nie były uprawnione do wyrażenia zgody na umieszczenie reklamy, zwłaszcza że powstały w następstwie tego aktu stan faktyczny na pasie drogowym utrzymywał się przez kilka lat. W czasie tym skarżąca uiszczała opłaty Miejskiemu Zakładowi Budynków Komunalnych "za reklamę" (a więc z tytułu dzierżawy miejsca pod reklamę), przy braku jakiejkolwiek reakcji zarządcy drogi co do umieszczonego bezprawnie, czyli bez jego zezwolenia, szyldu firmowego. Stan taki ugruntowywał niewątpliwie przekonanie skarżącej co do poprawności jej działań. Tym samym brak postaw do tego, żeby zachowaniu skarżącej móc przypisać cechę samowolności, co w konsekwencji uniemożliwiałoby pobieranie takiej kary. W tych warunkach, zdaniem Sądu, za uzasadnione należy uznać jej stwierdzenie, że umieszczając tablicę mogła być przekonana, że działała w granicach prawa przysługującego jej z mocy umowy najmu lokalu, jaką zawarła z tym zarządcą budynku. Okoliczności te skarżąca podniosła jednakże dopiero na etapie wniesienia skargi do tut. Sądu, stąd nie mogą one wpływać na ocenę legalności wydanych w sprawie decyzji administracyjnych, których zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego Sąd ocenia z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji przez organ II instancji. Okoliczności te stanowiłyby podstawę do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 §1 pkt 5 k.p.a., przy zastrzeżeniu dochowania terminu do wystąpienia z takim wnioskiem. Odnosząc się do pozostałych wywodów skargi Sąd nie podziela tej części argumentacji, w której wskazano, iż zarówno organ wydający decyzję (Zarząd Miejski w L.), jak i zarząd drogi oraz zarząd budynków komunalnych i organy budowlane, do których skarżąca wystąpiła z wnioskami o legalizację przedmiotowego szyldu, traktować należy jako jeden podmiot, który winien dysponować w sprawie przedmiotowego szyldu pełną dokumentacją. Właściwość poszczególnych organów administracji publicznej wynika z przepisów prawa regulujących przedmiot ich działalności, a każdy z wskazanych przez skarżącą organów czy instytucji działa w granicach własnej właściwości, będąc w tym zakresie w pełni samodzielnym. Stąd nie można argumentować, iż pomiędzy tymi organami istniał obowiązek przekazywania informacji (oczywiście z wyłączeniem obowiązku sygnalizacji), co do obowiązku zgłoszenia zamontowania przedmiotowego szyldu z naruszeniem pasa drogowego. Nadto skarżąca, zarówno jako osoba fizyczna, jak i przedsiębiorca, ma obowiązek w zakresie prowadzonej działalności przestrzegać obowiązujących przepisów prawa, a powołany przepis art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zakazuje zajmowania pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Zezwoleniem takim skarżąca nie dysponowała, a okoliczności sprawy nie pozwalają uznać, iż organy orzekające w sprawie winny posiadać wiedzę o podjętych przez nią w przeszłości działaniach w celu legalizacji zamontowanego szyldu. Z wymienionych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) w zw. z art. 97§ 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271 z późniejszymi zmianami), skarga podlega oddaleniu. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ P.Miładowski /-/ E. Makosz-Frymus JFS