II SA/Po 197/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2010r. sprawy ze skargi M. J. na orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej MSWiA w P. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niezdolności do służby; I. uchyla zaskarżone orzeczenie, II. określa, ze zaskarżone orzeczenie nie może być wykonane. /-/ J.Zieliński /-/ M.Kwiecińska /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak M.J. ubiegał się o przyjęcie do służby w Policji, w związku z czym został skierowany na badanie lekarskie przed Wojewódzką Komisję Lekarską MSWiA we W. Orzeczeniem z dnia [...] 2009r. ww. Komisja Lekarska stwierdziła niezdolność M. J. do służby w Policji. W rozpoznaniu stwierdzono u M.J.: astmę oskrzelową, obustronne płaskostopie i przepuklinę pępkową, (k.104). Od powyższego orzeczenia odwołanie wniósł M. J.i, zarzucając, iż przeprowadzone badania specjalistyczne wykazały jego zdolność do służby w Policji a mimo to Komisja wydała orzeczenie dla skarżącego negatywne. Zarzucił również sprzeczność w ustaleniach dowodowych, oparcie się na nieaktualnych dokumentach i niewłaściwą ich ocenę, (k.100). W dniu [...] 2009r. Okręgowa Komisja Lekarska MSWiA w K. stwierdziła niezdolność M. J. do służby w Policji, wskazując na rozpoznanie u wyżej wymienionego nadciśnienia tętniczego oraz nasilonego obustronnie płaskostopia poprzecznego i podłużnego nie upośledzającego sprawności (k.86). Pismem z dnia 21 grudnia 2009r. M.J. wniósł na powyższe orzeczenie sprzeciw – zatytułowany "zażalenie" do Centralnej Komisji Lekarskiej MSWiA w Warszawie, wskazując na brak uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia oraz nieprawidłowości w zakresie procedury przez Okręgową Komisją Lekarską, a także na sprzeczność orzeczenia z wynikami badań specjalistycznych, (k.28-31). Pismem z dnia 25 stycznia 2010r. Centralna Komisja Lekarska MSWiA poinformowała M. J., iż działając na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych, w trybie nadzoru sprawdziła orzeczenia WKL MSWiA we W. i OKL MSWiA w K. i stwierdziła uchybienia proceduralne obu Komisji, które mogły mieć niekorzystny wpływ na treść wydanego orzeczenia. Centralna Komisja Lekarska stwierdziła również, że ocena zdolności psychofizycznej M. J. do służby w Policji, powinna być dokonana w oparciu o aktualną ocenę stanu jego zdrowia i badania obowiązujące kandydatów do służby w Policji. Centralna Komisja Lekarska poinformowała także, iż uchyliła orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej w K. z dnia [...] 2009r. i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia Okręgowej Komisji Lekarskie w P., która wyda ostateczne orzeczenie, (k.32). Orzeczeniem z dnia [...] 2010r. Okręgowa Komisja Lekarska w P. stwierdziła niezdolność M. J. do służby w Policji, rozpoznając u niego nadciśnienie tętnicze pierwszego stopnia, niewielką przepuklinę pępkową, obustronne płaskostopie. W uzasadnieniu orzeczenia Komisja wskazała, że wydała je w oparciu o aktualną dokumentację lekarską, zgromadzoną przez Wojewódzką Komisję Lekarską MSWiA we W., Okręgową Komisję Lekarską MSWiA w K. oraz zlecone badania: "echo serca" i "Holter ciśnieniowy", dodatkową opinię kardiologiczną i przeprowadzone badanie, (k.19-20). Na powyższe orzeczenie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł M. J., zarzucając odmówienie mu dostępu do akt sprawy, brak pouczenia o możliwości wniesienia skargi do WSA w Poznaniu, naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie decyzji, naruszenie zakazu reformationis in peius poprzez stwierdzenie przez Okręgową Komisję Lekarską MSWiA w P. u badanego przepukliny pępkowej, mimo że Okręgowa Komisja Lekarska MSWiA w K. takiego schorzenia nie rozpoznała. W odpowiedzi na skargę Okręgowa Komisja Lekarska w P. wniosła o oddalenie skargi, wskazując, że orzeczenie Komisji zostało wydane w oparciu o załączoną do odpowiedzi na skargę dokumentację lekarską. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga okazała się zasadna, choć nie wszystkie zawarte w niej argumenty zasługiwały na uwzględnienie. Na wstępie należało rozstrzygnąć dopuszczalność skargi na orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej MSWiA w P.. Skład orzekający podzielił w tym zakresie pogląd zawarty w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 1998r. OPS 8/97, zgodnie z którym sądy administracyjne są właściwe w sprawach skarg na orzeczenia wojskowych komisji lekarskich orzekających o zdolności do służby wojskowej, których orzeczenia są decyzjami administracyjnymi (...). Pogląd ten niewątpliwie odnosi się również do orzeczeń komisji lekarskich Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, orzekających o zdolności do służby w Policji. Orzeczenie komisji lekarskiej MSWiA rzutuje na prawo dostępu do służby publicznej, w tym przypadku ma decydujące znaczenie dla uzyskania prawa do pełnienia służby w Policji. Z tego też względu orzeczenie takie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych są w omawianym przypadku organami administracji publicznej, a ich orzeczenia w przedmiocie zdolności do służby, stanowią decyzje administracyjne w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, (por. również wyrok NSA z 9 listopada 2009r. sygn. I OSK 354/09 - niepubl.) Skoro więc zaskarżone orzeczenie jest decyzją administracyjną, to winno zawierać przewidziane w art. 107 § 1 k.p.a. elementy, w tym: powołanie podstawy prawnej, uzasadnienie faktyczne i prawne. Zauważyć należy, że również regulujące tryb wydawania orzeczeń przez komisje lekarskie MSWiA rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych, w § 23 przewiduje konieczność szczegółowego uzasadnienia orzeczenia stwierdzającego trwałą niezdolność do służby. Zaskarżone orzeczenie tych kryteriów nie spełnia. Orzeczenie to nie zawiera podstawy prawnej w oparciu o którą zostało wydane i poza odwołaniem się do bliżej nie sprecyzowanych, przeprowadzonych badań lekarskich, nie zawiera żadnego uzasadnienia. To, iż w przedmiotowej sprawie obowiązują przepisy szczególne, w tym: rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z 9 lipca 1991r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz.U nr 79, poz. 349), w żadnym przypadku nie wyłącza stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w kwestiach, których ww. rozporządzenie nie reguluje. Już w tym miejscu należy jednak podkreślić, iż wskazane powyżej rozporządzenie w § 25 przewiduje tryb doręczenia odpisu orzeczenia zainteresowanemu, a zgodnie z § 25 ust. 2 orzeczenie winno zawierać: rozpoznane schorzenia lub ułomności fizycznej albo psychicznej, stopień zdolności do służby, związek schorzeń lub ułomności ze służbą, uzasadnienie orzeczenia oraz stosowne pouczenie. Przepis ten niewątpliwie nie zastępuje art. 107 k.p.a., a jedynie stanowi jego uzupełnienie, w związku ze specyfiką funkcjonowania komisji lekarskich. Możliwość uzupełniania przez ustawodawcę art. 107 k.p.a. przewiduje zresztą § 2 tego przepisu. Należy przyjąć, że decyzja, która nie zawiera wszystkich składników określonych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, jest decyzją wadliwą. Tak jest też w przedmiotowej sprawie. Analiza tekstu zaskarżonej decyzji wskazuje, iż nie zawiera ona praktycznie żadnego uzasadnienia. Każda decyzja powinna zawierać w szczególności uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie decyzji spełnić musi prawny wymóg wskazania na jakiej podstawie decyzja została podjęta, musi także dać możliwość zbadania poprawności decyzji. Uzasadnienie decyzji jest również podstawą zbadania prawidłowości wydania decyzji przez organ nadrzędny – zatem musi zawierać niezbędne elementy dające odpowiedź na pytanie dlaczego w danej sprawie organ podjął takie a nie inne rozstrzygnięcie. Ten element jest istotny także z punktu widzenia adresata decyzji. W przedmiotowej sprawie M. J. oczekiwał, że lektura uzasadnienia decyzji wyjaśni mu co najmniej: - z jakiego powodu Okręgowa Komisja Lekarska MSWiA w P. uznała, że cierpi on na nadciśnienie tętnicze i dlaczego nie został uwzględniony wynik badania przeprowadzonego na polecenie Komisji przez lekarza kardiologa, z którego wynika, że badany na takie schorzenie nie cierpi; - czy i dlaczego (między innymi poprzez wskazanie konkretnej normy prawnej i jej wykładnię) nadciśnienie tętnicze dyskwalifikuje skarżącego od możliwości pełnienia służby w Policji, - czy i dlaczego (między innymi poprzez wskazanie konkretnej normy prawnej i jej wykładnię) niewielka przepuklina pępkowa oraz płaskostopie dyskwalifikuje skarżącego od możliwości pełnienia służby w Policji; - dlaczego Okręgowa Komisja Lekarska MSWiA w P. nie akceptuje wyniku badania Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej we W., która nie stwierdziła u M.J. nadciśnienia tętniczego (ustosunkowanie się do istotnych dla sprawy okoliczności stwierdzonych przez organy, które uprzednio wypowiedziały się już w sprawie); - wyjaśnienie niewątpliwie istotnych dla treści i skutków decyzji oznaczeń literowych, zawartych w jej sentencji. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W uzasadnieniu faktycznym organ administracji publicznej powinien zatem dokładnie wskazać podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe. Wszelkie niejasności, które ujawnią się przy zestawieniu podstawy faktycznej decyzji z materiałem procesowym, muszą budzić uzasadnioną wątpliwość, czy ustalenie podstawy faktycznej nastąpiło prawidłowo (W.Siedlecki, Postępowanie cywilne, 1972, s. 385; por. wyrok NSA z dnia 30 grudnia 1980 r., SA 645/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 2, w którym stwierdzono, że: "Zaniedbanie organu administracji państwowej w kwestii ustosunkowania się do istotnych różnic w opiniach biegłych powołanych w sprawie, zaniechanie skonfrontowania tych rozbieżnych opinii w toku postępowania administracyjnego, w związku z czym uzasadnienie decyzji nie wyjaśnia tych kwestii, stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające wpływ na wynik sprawy". Pogląd ten odnosi się w pełni do przedmiotowej sprawy, zważywszy, iż organ wydając orzeczenie nie ustosunkował się do ewidentnych sprzeczności w wynikach przeprowadzonych badań lekarskich. Uzasadnienie prawne decyzji polega na wyjaśnieniu podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Przytoczenie przepisów prawa polega na podaniu treści tych przepisów (wyrok NSA z dnia 10 lipca 1985 r., SA/Kr 579/85, ONSA 1985, nr 2, poz. 14, w którym stwierdzono, że: "Wymienienie przez organ w uzasadnieniu decyzji tylko numeracji artykułów (paragrafów, ustępów) przepisów prawnych przyjętych za podstawę prawną, nie spełnia warunku przytoczenia przepisów prawa, o jakim mówi art. 107 § 3 k.p.a."), natomiast wyjaśnienie podstawy prawnej - na wykładni przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji (por. niepublikowany wyrok NSA z dnia 23 lutego 1988 r., SA/Po 1317/87). Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela dominujący w orzecznictwie pogląd, iż kontrola orzeczeń komisji lekarskich dokonywana przez sąd administracyjny nie może dotyczyć kwestii czysto medycznych. Kierując się jednak doświadczeniem życiowym, nie sposób było nie dostrzec, iż w przedmiotowej sprawie zaistniała w zaskarżonym orzeczeniu oczywista sprzeczność dotycząca diagnozy medycznej. Okręgowa Komisja Lekarska MSWiA w P. wskazała w uzasadnieniu decyzji, iż "orzeczenie wydano w oparciu o dokumentację zawartą w orzeczeniu (...) Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA we W., orzeczeniu (...) Okręgowej Komisji Lekarskiej MSWiA w K., dodatkowo zlecone badania- echo serca i Holter ciśnieniowy, dodatkową opinię kardiologiczną i przeprowadzone badanie". Tymczasem w postępowaniu przed Wojewódzką Komisją Lekarską MSWiA we W. nie stwierdzono u skarżącego nadciśnienia tętniczego. Takie samo stwierdzenie zawiera zaświadczenie lekarza specjalisty – kardiologa z 15 lutego 2010r. oraz zaświadczenie lekarza specjalisty – okulisty z tej samej daty, (k.50). Skoro więc organ uzasadniając swoje stwierdzenie, iż skarżący cierpi na nadciśnienie tętnicze, jako podstawę tego wniosku wskazuje na dokumenty, które temu wnioskowi przeczą, to niewątpliwie mamy do czynienia z oczywistą sprzecznością pomiędzy treścią decyzji a jej uzasadnieniem. W ponownym postępowaniu, poza wskazanymi powyżej elementami koniecznymi, które winno zawierać orzeczenie (decyzja) i jego uzasadnienie, Okręgowa Komisja Lekarska MSWiA w P. winna wyjaśnić ww. sprzeczności, a swoje stanowisko precyzyjnie i logicznie przedstawić w uzasadnieniu orzeczenia. Okręgowa Komisja Lekarska MSWiA w P. musi przy tym odnieść się do orzeczeń wydanych w przedmiotowej sprawie przez inne komisje lekarskie, zwłaszcza w zakresie, w jakim komisje te poczyniły odmienne ustalenia faktyczne. Stwierdzone i opisane powyżej uchybienia i braki proceduralne uniemożliwiły Sądowi dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia i skutkować musiały jego uchyleniem. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze, stwierdzić należy, iż rację ma skarżący kwestionując odmowę wglądu do akt jego sprawy. Prawo takie bezsprzecznie przyznaje skarżącemu art. 73 k.p.a. Nie ma natomiast racji skarżący kwestionując kompetencję komisji lekarskiej MSWiA do stwierdzenia innej – aniżeli uprzednio w postępowaniu stwierdzone – jednostki chorobowej. Nie jest to bowiem orzeczenie na niekorzyść strony postępowania. Uniemożliwienie danej osobie służby w Policji, w sytuacji, gdy jej pełnienie mogłoby grozić funkcjonariuszowi poważnym niebezpieczeństwem dla jego życia lub zdrowia, z pewnością nie jest rozstrzygnięciem dla niego - z tego punktu widzenia - niekorzystnym. Na marginesie jedynie należy zauważyć, iż w przedmiotowej sprawie nie miała zastosowania reguła wskazana w art. 127 § 3 k.p.a. Tryb ten odnosi się wyłącznie do decyzji wydanych w pierwszej instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze lub ministra (przez ministra należy rozumieć organy wymienione w art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.- Prezesa i wiceprezesa Rady Ministrów pełniących funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrów kierujących określonym działem administracji rządowej, przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierowników centralnych organów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 k.p.a.) Ustosunkowując się do pisma skarżącego złożonego na rozprawie w dniu 14 lipca 2010r. stwierdzić należy, iż wydając wyrok uchylający zaskarżoną decyzję (orzeczenie) Sąd zobowiązany jest z urzędu – na podstawie art. 153 p.p.s.a. udzielić wytycznych organowi, który ponownie rozpoznawać będzie przedmiotową sprawę. Sąd zważył jednak, iż wskazane w tym piśmie procesowym kwestie związane z terminami naboru do służby w Policji i aktualnością postępowania kwalifikacyjnego, pozostają poza kompetencją Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu orzekającego w niniejszej sprawie. O ile w związku z tymi okolicznościami wydane zostaną – niekorzystne dla skarżącego – decyzje administracyjne w rozumieniu art. 127 § 1 k.p.a., będzie on mógł wnieść od tych decyzji odwołanie. Mając powyższe na względzie i stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, a na podstawie art. 152 p.p.s.a. stwierdził, iż zaskarżone orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej w P. nie podlega wykonaniu. /-/ J.Zieliński M.Kwiecińska /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak Za nieobecnego sędziego korzystającego z urlopu uzasadnienie wyroku podpisał sędzia D.Rzyminiak-Owczarczak MK