II SA/Po 1979/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Makosz-Frymus Sędziowie: sędzia WSA Bożena Popowska (spr.) sędzia WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Protokolant: Paweł Grzęda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2005 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2003r. nr [...] w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu Ż. z [...] lipca 2003r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego L. S. kwotę 10 (dziesięciu) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. /-/E. Kręcichwost-Durchowska /-/E. Makosz-Frymus /-/B. Popowska MB Starosta Powiatu w Ż. decyzją z dnia [...] września 2001 r. nr [...] (zał. nr 2 akt administracyjnych) uznał skarżącego L. S. za osobę bezrobotną z dniem [...] września 2001 r. i przyznał mu prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 5 października 2001 r., a następnie decyzją z dnia [...] października 2002 r. nr [...] (zał. nr 3 akt administracyjnych) orzekł o utracie przez skarżącego prawa do tego zasiłku od dnia 5 października 2002 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] (zał. nr 4 akt administracyjnych) Starosta Ż. orzekł także o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej z dniem 7 listopada 2002 r. L. S. decyzją Starosta Powiatu w Ż. z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] (zał. nr 5 akt administracyjnych) ponownie został uznany za osobę bezrobotną z dniem [...] maja 2003 r., jednak tym razem odmówiono przyznania mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Pismem z dnia [...] czerwca 2003 r. (zał. nr 6 akt administracyjnych) L. S. wniósł o przyznanie zasiłku przedemerytalnego. Skarżący uzasadnił, że przepracował 33 lata, w tym 19 lat w warunkach szczególnych. Na tę okoliczność przedstawił zaświadczenie wystawione przez U.-T. sp. z o.o.(zał. nr 7 akt administracyjnych) oraz oświadczenia 3 świadków (M. K., Z.K., G.L.) potwierdzające okres pracy w warunkach szczególnych od 25 stycznia 1974 r. do 30 listopada 1979 r. Postanowieniem z dnia [...] maja 2003 r. Starosta Powiatu w Ż. na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2000 Nr 98, poz.1071 ze zm. – dalej kpa) postanowił wznowić postępowanie w sprawie przyznania zasiłku przedemerytalnego L. S.. Starosta Powiatu w Ż. decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] (zał. nr 8 akt administracyjnych) po wznowieniu postępowania objętego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2003 r. w sprawie przyznania zasiłku przedemerytalnego, odmówił przyznania L. S. prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia 10 czerwca 2003 r. Uzasadniając organ przywołał treść art. 37j ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 2001 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej uzpb) i wskazał na przesłanki nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego. Organ wyjaśnił, że w związku z przedstawieniem zeznań świadków, zwrócono się do ZUS o wyrażenie opinii prawnej. ZUS Inspektorat w Ż. wyjaśnił, że zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze (Dz.U. nr 8, poz. 43 ze zm. – dalej rozporządzenie) okresy pracy w szczególnych warunkach stwierdza zakład pracy na podstawie posiadanej dokumentacji w świadectwie wykonywania prac w szczególnych warunkach, wystawionych wg wzoru stanowiącego załącznik do przepisów wydanych na podstawie § 1 ust. 2 rozporządzenia. Organ podkreślił też, że okres pracy w szczególnych warunkach nie może być dokumentowany zeznaniami świadków. W odwołaniu do organu II instancji skarżący podniósł, iż świadectwo wykonywania pracy w warunkach szczególnych wystawione ma za okres od 25 stycznia 1974 r. do 30 listopada 1979 r. L. S. podkreślił także, iż świadectwo to zostało wystawione na podstawie posiadanych dokumentów przez firmę "U.-t.", gdyż zatrudniająca go kiedyś firma nie istnieje, a on pozostaje bezradny wobec tego faktu. Wojewoda decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] (zał. nr 10 akt administracyjnych) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając organ odwoławczy podzielił stanowisko wyrażone przez organ I instancji i podkreślił, że w postępowaniu administracyjnym nie można uznać oświadczeń, powołanych przez skarżącego świadków, za podstawę do zaliczenia okresu zatrudnienia w warunkach szczególnych. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny po zapoznaniu się ze stanem faktycznym i prawnym sprawy zważył, co następuje: Zgodnie z postanowieniami art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W postępowaniu sądowo-administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca obecnie umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z zasadą oficjalności, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, zawartą w skardze argumentacją - zobowiązany jest natomiast do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Granice rozpoznania skargi przez sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej natomiast strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. Stosownie do treści art. 37j ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, stanowiącego materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji, skarżący – mężczyzna, aby uzyskać prawo do zasiłku przedemerytalnego powinien wykazać trzydziestoletni staż pracy, w tym 15 lat pracy w warunkach szczególnych lub szczególnym charakterze. Kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie jest zaliczenie czasu pracy wykonywanej przez pracownika w warunkach szczególnych, na podstawie dowodów przedstawionych przez skarżącego – innych niż wskazane w art. 37j ust. 1a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, zgodnie z którym okres wykonywania pracy w warunkach szczególnych lub szczególnym charakterze, jest uwzględniany po przedłożeniu odpowiedniej dokumentacji, zgodnie z wymogami określonymi w odrębnych przepisach (rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie wieku emerytalnego), bądź na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu. Wnioskując o przyznanie zasiłku przedemerytalnego skarżący przedstawił zaświadczenie wystawione przez U.-T. sp. z o.o. (zał. nr 7 akt administracyjnych) potwierdzające okres pracy w warunkach szczególnych od 25 stycznia 1974 r. do 30 listopada 1979 r. Jednak w związku z likwidacją zakładu skarżący nie mógł uzyskać odpowiednich dokumentów potwierdzających dłuższy jego staż pracy w warunkach szczególnych, wobec czego przedstawił na udowodnienie tej okoliczności zeznania trzech świadków. Powołani przez skarżącego świadkowie zeznawali, iż (w okresie od 15.01.1987-30.06.1990 – zeznanie M. K., pełniącego we wskazanym okresie obowiązki Dyrektora Filii w Ż. ; 25.01.1974-2.04.1993 – zeznanie Z. K.; 21.02.1977-2.04.1993 r. – zeznanie G. L.) L. S. pracował jako kierowca aut ciężarowych o masie powyżej 3,5 tony. Organ I instancji wskazał, iż stosownie do regulacji zawartej w rozporządzeniu (a więc akcie podustawowym) okresy pracy w warunkach szczególnych stwierdza zakład pracy na podstawie posiadanej dokumentacji w świadectwie wykonywanych prac w szczególnych warunkach, wystawionym wg wzoru. Podobnie organ II instancji, powołując się na przepis artykułu 37j ust. 1a cytowanej ustawy, wyjaśnił, że okres wykonywania pracy w warunkach szczególnych lub w szczególnym charakterze, jest uwzględniany po przedłożeniu odpowiedniej dokumentacji, zgodnie z wymogami określonymi w odrębnych przepisach, bądź na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu. Przepisami odrębnymi, o których mowa w ustawie są przepisy rozporządzenia. Jak wynika z akt organy administracji uznały, że dowody przedstawione na okoliczność świadczenia pracy na stanowisku kierowcy pojazdu ciężarowego o masie powyżej 3,5 tony nie spełniającą warunków określonych w art. 37j ust. 1a uzpb. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji można wywnioskować, iż organy administracji uznały, że art. 37j ust 1a cytowanej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu stanowi lex specialis w stosunku do przepisów kpa, i dlatego wyłączona została przewidziana w art. 75 § 1 kpa regulacja przewidująca możliwość dowodzenia wszelkimi dostępnymi, a nie sprzecznymi z prawem środkami dowodowymi. W tym miejscu należy jednak zwrócić uwagę na fakt, iż wymóg przedstawienia świadectwa pracy z wyraźnym oznaczeniem, iż praca była wykonywana w warunkach szczególnych wynika z aktu podustawowego, wydanego na podstawie delegacji ustawowej. W ocenie Sądu stosowanie reguł, które wynikają z aktu podusatwowego i znajdują się w opozycji do regulacji ustawowej – kpa, nie jest zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym. Warto dodać, że przepis art. 37j ust 1a cytowanej powyżej ustawy został wprowadzony przez art. 1 pkt 35 ustawy z dnia 22 czerwca 2001 r. zmieniającej ustawę o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, a następnie usunięty przez art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 19 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. nr 154, poz. 1793). Nie wzięto pod uwagę zarzutu skarżącego, iż zakład w którym był zatrudniony już nie istnieje i w związku z tym nie może on uzyskać uzupełniającego wpisu. Zadaniem organu administracji w takiej sytuacji jest przeprowadzenie w tym względzie wszechstronnego postępowania wyjaśniającego, jako że "w rozważanym przypadku stosowanie przepisów o postępowaniu dowodowym zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego nie zostało wyłączone" (wyrok NSA z dnia {...] września 2002 r., sygn. [...]). Takiego postępowania zabrakło w toku postępowania przed organami obu instancji, mimo iż padł konkretny argument ze wskazaniem stanowiska na jakim skarżący był zatrudniony. Należy przyjąć, że nie ustosunkowując się do przedstawionych przez skarżącego dowodów, organ naruszył treść art. 77 § 1 ustawy kodeks postępowania administracyjnego, wskazujący na to, iż to organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W rozpatrywanej sprawie, kiedy skarżący nie dysponował świadectwem o którym mowa w § 2 ust 2 rozporządzenia, skarżący mógł dowodzić, że wykonywał pracę w warunkach szczególnych przy pomocy innych środków dowodowych, a organ był obowiązany stosownie do treści art. 80 kpa ocenić je zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Podkreślić należy nadto, iż w zamieszczonym w rozporządzeniu Wykazie A wymieniającym prace w szczególnych warunkach, których wykonywanie uprawnia do niższego wieku emerytalnego, wymieniono pracę kierowców samochodów ciężarowych o dopuszczalnym ciężarze całkowitym powyżej 3,5 tony. Kwestię tę zupełnie pominęły organy administracji. Ubocznie należy wspomnieć, że "w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania dopuszczalne jest wyłącznie rozstrzygnięcie tożsamej pod względem podmiotowym, przedmiotowym i podstawy sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją administracyjną (T. Kiełkowski, Sprawa administracyjna, Zakamycze 2004, s. 145). Przed dniem 9 czerwca 2003 r. L. S. nie występował o przyznanie mu zasiłku przedemerytalnego, nie prowadzono w tej sprawie postępowania, ani nie wydano decyzji ostatecznej. Złożony 9 czerwca 2003 r. wniosek, był pierwszym zgłoszonym przez skarżącego w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego, dlatego rozpoznanie sprawy nie wymagało wydania postanowienia o wznowieniu postępowania i prowadzenia postępowania w trybie art. 145 kpa. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy rzeczą organu będzie przeprowadzenie, stosownie do dyrektyw kodeksu postępowania administracyjnego, wnikliwego postępowania, a także merytoryczna ocena przedstawionej przez skarżącego dokumentacji i przeprowadzenie wnioskowanych dowodów. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) należało orzec, jak w sentencji wyroku. Sąd nie orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w trybie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż zaskarżoną decyzją nie przyznano żadnych uprawnień, które podlegałyby wykona. E. Kręcichwost-Durchowska E. Makosz-Frymus B. Popowska MB Sygn.akt 4/II SA/Po 1979/03 Zarządzenie 1. Notować. 2. Odpis wyroku z uzasadnieniem doręczyć stronom wraz z pouczeniem o terminie i sposobie wniesienia środka odwoławczego (skarga kasacyjna) i prawie pomocy (skarżący). 3. Akta przedłożyć za 30 dni od doręczenia.