II SA/Po 1984/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia WSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant: Paweł Grzęda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 listopada 2005r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] . nr [...] w przedmiocie skierowania na kontrolne badania lekarskie I. uchyla zaskarżoną decyzję w punkcie 2 (drugim) w tej tylko części, w której nie uchylono decyzji Starosty [...] z [...] r. nr [...] o skierowaniu A. K. na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. 98/97/602 ze zm.) na badania lekarskie w Wielkopolskim Centrum Medycyny Pracy w Poznaniu oraz decyzję Starosty [...] z [...] r. nr [...] w tej tylko części w której Starosta [...] powołał jako podstawę prawną decyzji art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. 98/97/602 ze zm.) oraz w części w której skierowano A. K. na badania lekarskie w Wielkopolskim Centrum Medycyny Pracy w Poznaniu, II. w pozostałej części skargę oddala, III. określa, że zaskarżona decyzja może być wykonana w nieuchylonej części, IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz A. K. kwotę 5 (pięć) zł tytułem zwrotu części kosztów sądowych /-/D.Rzyminiak-Owczarczak /-/P.Miładowski /-/M.Dybowski MB Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności [...] pismem z dnia [...] r., powołując art. 6c pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U.123/97/776 ze zm. – dalej ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej) powiadomił Starostę [...], że na posiedzeniu dnia [...] r. orzeczeniem nr [...] zaliczył A. K. do lekkiego stopnia niepełnosprawności. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] (k. 5 akt administracyjnych) Starosta [...] na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. prawo o ruchu drogowym (Dz.U. 98/97/602 ze zm. – dalej prd) skierował A. K. na badania lekarskie w Wielkopolskim Centrum Medycyny Pracy w Poznaniu. Uzasadniając organ wyjaśnił, że dnia [...] r. otrzymał zawiadomienie z Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności [...] o zastrzeżeniach w stosunku do stanu zdrowia A. K, która uzyskała stopień niepełnosprawności. Spełniona została przesłanka, o której mowa w art. 122 ust. 1 pkt 4 i 5 prd. Pismem z dnia [...] r. Skarżąca wniosła odwołanie od decyzji z dnia [...] r., wyjaśniając iż się z nią nie zgadza, bowiem Jej niepełnosprawność istnieje od 1980 r.- na długo przed uzyskaniem w 1991 r. prawa jazdy. Odwołująca się obszernie przedstawiła wątpliwości co do podstaw prawnych prowadzonego w sprawie postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( j.t. Dz.U. 98/00/1071 ze zm. – dalej kpa): uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wyznaczenia terminu poddania się badaniu kontrolnemu i zobowiązało A. K. do poddania się badaniu kontrolnemu w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]; w pozostałej części utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy bieg sprawy i wyjaśnił, że zaskarżona decyzja wydana została w całkowitej zgodności z obowiązującym prawem. Zastosowanie art. 122 ust. 1 pkt 4 i 5 prd miało na celu troskę o bezpieczeństwo ruchu drogowego, pieszych, jak również stan zdrowia samej Odwołującej oraz Jej kompleksową zdolność psychofizyczną do kierowania pojazdami spalinowymi, szczególnie w sytuacji stwierdzonego stopnia niepełnosprawności. Ponowne przyznanie przez Powiatowy Zespół stopnia niepełnosprawności oznacza zaistnienie obiektywnych przesłanek natury medycznej, które w częściowy sposób uniemożliwiają wykonywanie normalnych czynności związanych z życiem codziennym oraz świadczeniem pracy zarobkowej, ale mogą również częściowo upośledzać bądź nawet dyskwalifikować w zakresie realizacji innych nabytych uprawnień, w tym kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kat. B. Przeprowadzenie zaleconych badań lekarskich nie jest jednoznaczne z pozbawieniem Odwołującej uprawnień do kierowania pojazdami, a jedynie ma na celu powtórne sprawdzenie słuszności tej decyzji, ze względu na stan zdrowia, mogący zagrozić samemu kierowcy, jak i innym uczestnikom ruchu drogowego. Interpretacja przepisów prawa, przedstawiona przez Odwołującą, wydaje się niewystarczająca i ukierunkowana na osiągnięcie zamierzonego rezultatu. Brak podstaw do zastosowania wybiórczej interpretacji art. 122 ust. 1 pkt 4 i 5 prd- norma zawarta w tych przepisach winna posiadać charakter normy ogólnej i abstrakcyjnej, nadającej się do stosowania wprost. Zamiarem ustawodawcy była weryfikacja stanu zdrowia osób, których niepełnosprawność orzeczono uprzednio i które uzyskały prawo jazdy przed wejściem w życie obecnie obowiązujących przepisów. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu A. K. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji organów I i II instancji ( art. 156 § 1 pkt 2 kpa). W uzasadnieniu skargi A. K. rozwinęła argumenty prawne, uprzednio prezentowane w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się częściowo zasadną. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153/02/1271 ze zm.) - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. 153/02/1270 ze zm. – dalej upsa). Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 106 § 3 i 5 upsa ustalił, że A. K. dnia [...] r. wykonała obowiązek nałożony zaskarżoną decyzją, zgłaszając się na badania lekarskie w Wielkopolskim Centrum Medycyny Pracy w Poznaniu. Fakt ów Sąd ustalił jako okoliczność bezsporną, bowiem Skarżąca, której prawidłowo doręczono dnia [...] r. odpis odpowiedzi na skargę, nie wypowiedziała się co do twierdzeń strony przeciwnej o faktach, a Sąd, mając na uwadze wyniki całej rozprawy, uznał ów fakt za przyznany ( k. 12- 13, 17, 18 akt sądowych; art. 230 kpc). Ustawodawca w art. 87 ust. 1 prd wprowadził w szczególności wymóg sprawności fizycznej jako konieczny dla posiadania uprawnień do kierowania pojazdami. W doktrynie utrwalonym jest pogląd, że dla bezpieczeństwa ruchu niezbędne jest czuwanie nad tym, by osoby mające uprawnienia do kierowania pojazdami miały wymaganą sprawność nie tylko w chwili ubiegania się o uprawnienia, lecz i w okresie późniejszym. Podstawę wydania decyzji o skierowaniu na badania mogą stanowić tylko te przesłanki, które z dużą dozą prawdopodobieństwa wskazują na istotne zmniejszenie się sprawności kierującego pojazdem – w tym w szczególności skutkujące niepełnosprawnością (art. 122 ust. 1 pkt 4 bądź 5 prd; W. Kotowski "Ustawa prawo o ruchu drogowym – komentarz" Wyd. ABC 2002 s. 577 t. 2, s. 693 t. 4 – odpowiednio; R.A. Stefański "Prawo o ruchu drogowym- komentarz" Wyd. ABC 2005 s. 671 uw. 10- co do art. 122 ust. 1 pkt 5 prd). Z tego punktu widzenia nie ma znaczenia, czy niepełnosprawność istniała- jak w przypadku Skarżącej- na długo przed uzyskaniem prawa jazdy, czy też stwierdzono ją po uzyskaniu prawa jazdy. Z doświadczenia życiowego wynika, że stan zdrowia każdego człowieka zmienia się wraz z upływem czasu. Każdoczesne zatem ustalenie stopnia niepełnosprawności przez właściwy zespół orzekający o niepełnosprawności, skutkował obowiązkiem zawiadomienia organu w właściwego w sprawach wydawania uprawnień do kierowania pojazdów- do dnia 31 stycznia 2003 r.- na podstawie art. 6c ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej, a po nadaniu z dniem 1 lutego 2003 r. nowego brzmienia art. 6c owej ustawy przepisem art. 1 pkt 7 ustawy z dnia 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej ...( art. 19 in princ.- Dz.U. 7/03/79)- na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. prawo o ruchu drogowym ( w brzmieniu nadanym art. 1 pkt 78 ustawy z dnia 6 września 2001 r.- Dz.U. 129/01/1444, obowiązującym w dacie dokonania zawiadomienia, jak i tożsamego- w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy- z brzmieniem opublikowanego dnia 4 kwietnia 2003 r. jednolitego tekstu- Dz.U. 58/03/515), obowiązującym w dacie wydania decyzji I i II instancji. Trafnie Skarżąca wskazuje, że w niniejszej sprawie nie należało stosować art. 122 ust. 1 pkt 4 prd. W doktrynie i w teorii legislacji przyjmuje się, że przepisy prawne- zarówno artykuły, jak i ustępy- zawierać mogą pewne wyróżnione graficznie fragmenty, ujęte w sposób kolumnowy- punkty, a w ich obrębie również litery. Ani punkty, ani litery nie stanowią odrębnych przepisów, lecz pozostają fragmentami przepisów mającymi sens jedynie w bezpośrednim związku z przepisami je wyróżniającymi. Wyróżnienie punktów służy jedynie przedstawieniu różnych wariantów dalszej części przepisu lub wyeksponowaniu szczególnie istotnych fragmentów przepisu ( M. Zieliński "Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki" W. Pr. 2002 s. 16-17). Wzgląd na racjonalność prawodawcy nakazuje dostrzec, że ustawodawca pragnął zróżnicować przypadki, w których jedynie nasuwają się zastrzeżenia co do stanu zdrowia, od sytuacji, w których nie zachodzą wątpliwości, co do stanu zdrowia kierujących pojazdem, bowiem wyspecjalizowany organ (Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności), w trybie przewidzianym ustawą o rehabilitacji zawodowej i społecznej, orzekł o złym stanie zdrowia, skutkującym stwierdzeniem stopnia niepełnosprawności kierującego pojazdem. W tej ostatniej sytuacji, w postępowaniu przewidzianym w art. 122 ust. 1 pkt 5 i ust. 4 prd, badaniu podlegać będzie jedynie to, czy ów kierujący pojazdem, z uwagi na swą niepełnosprawność, zachował zdolność kierowania pojazdem. Za taką wykładnią art. 122 ust. 1 pkt 5 prd opowiedział się w szczególności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyrokach z: 20.1.2005- 4/II SA/Po 2194/02; 20.9.2005- 4/II SA/Po 1475/03; 15. 11.2005- 4/II SA/Po 2249/03; Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w decyzji z dnia 25.4.2003- SKO-41/Km-378/D/2003- niepublikowanych). Błędnie Skarżąca przyjmuje, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji i decyzji jej poprzedzającej, brak było podstaw prawnych do stosowania rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 30 czerwca 1999 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (Dz.U. 69/99/772- dalej rozporządzenie), jak i rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 19 października 1999 r. w sprawie skierowania na badania lekarskie przeprowadzane w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami (Dz.U. 88/99/994). Nie ulega wątpliwości, że już podstawa normatywna, zawarta w ust. 4 art. 122 prd, stanowiła wystarczająca podstawę do przeprowadzenia badania lekarskiego, o którym mowa w ust. 1 ( a zatem w każdej z sytuacji, określonych dyspozycją art. 122 ust. 1- w tym pkt 5 prd), przez uprawnionego lekarza. Zgodnie z art. 6 in princ. ustawy z dnia 6 września 2001 r. o zmianie ustawy prawo o ruchu drogowym (Dz.U. 129/01/1444), ustawa ta- w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy- weszła w życie dnia 1 stycznia 2002 r., zatem do czasu wydania przepisów wykonawczych na podstawie upoważnień zmienionych niniejszą ustawą, nie dłużej jednak niż przez 24 miesiące, stosowano dotychczasowe przepisy wykonawcze, jeśli nie były sprzeczne z ustawą. W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, przywołane przepisy wykonawcze nie były sprzeczne z ową ustawą. Formułując błędny wniosek o tym, że "w rozporządzeniu nie przewidziano regulacji w przypadku kierowania na badania osób niepełnosprawnych na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 5"prd, gdyż w chwili wydawania tego aktu takiej treści przepis nie istniał, nie wprowadzono doń odpowiednich zmian, ani nie przewidziano w przepisach ustawowych jak i wykonawczych możliwości odpowiedniego stosowania przepisów rozporządzenia do osób niepełnosprawnych (s. 4 skargi), Skarżąca posługuje się ekstensywną formułą wykładni prawa, sprowadzającą się do interpretacji wybranego przepisu, nie zaś dekodowania normy prawnej. Tymczasem w doktrynie trafnie wskazuje się, że wykładnią, czyli interpretacją tekstów prawnych, nazywa się operację myślową w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów; w toku wykładni dokonuje się przyporządkowania różnokształtnym przepisom prawnym- norm postępowania rozumianych w jakiś jeden, dostatecznie określony sposób ( Z. Ziembiński "Logika praktyczna" PWN 1998 s. 230; M. Zieliński: "Interpretacja jako proces dekodowania tekstu prawnego" WN UAM Poznań 1972 s. 26 i n.; "Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki" W. Pr. 2002 s. s. 47). Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona z szeregu przepisów prawnych- w tym częstokroć ( jak w rozpatrywanej sprawie) także z aktów prawnych o różnej randze. Normodawca zróżnicował uprawnione podmioty, mogące prowadzić badania lekarskie osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców. Zasadą, wyrażoną w art. 122 ust. 4 prd jest, że w każdej sytuacji, określonej w ust. 1, badanie lekarskie przeprowadza i wykonuje uprawniony lekarz. W tej sytuacji wprowadzenie z dniem 1 stycznia 2002 r. punktu 5 art. 122 ust. 1 prd, nie wymagało nowelizacji rozporządzenia. W § 10 rozporządzenia wskazano bowiem, że badania lekarskie osób wymienionych w art. 122 ust. 1 pkt 2 – 4 prd, przeprowadza się w wojewódzkich ośrodkach medycyny pracy, właściwych dla miejsca zamieszkania badanego i w enumeratywnie wymienionych, sześciu instytutach medycyny ( § 13 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 rozporządzenia); w przypadkach przewidzianych w art. 122 ust. 1 pkt 1 i 5 prd, badania te przeprowadza uprawniony lekarz (art. 122 ust. 4 prd i § 3 ust. 1 rozporządzenia), a dopiero odwołanie od orzeczenia lekarskiego uprawnionego lekarza, rozpatruje podmiot odwoławczy, którym może być właściwy miejscowo wojewódzki ośrodek medycyny pracy (§ 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Normodawca w art. 122 ust. 1 pkt 5 prd i § 3 ust. 1, § 10 a contrario – rozporządzenia, z uwagi na uprzednie rozpoznanie stanu zdrowia w trybie ustawowym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności, nie nałożył na osoby niepełnosprawne obowiązku poddania się badaniu w jednostkach, o których mowa w § 13 ust 2 pkt 1 i ust. 3, tak jak np. na uczestników wypadku drogowego, w którym jest zabity lub ranny, bądź na osobę ubiegającą się o przywrócenie uprawnienia do kierowania pojazdem, cofniętego ze względu na stan zdrowia (art. 122 ust. 1 pkt 2, 3 lit a prd). W zakresie poddania się badaniu przez uprawnionego lekarza, w przypadku osób niepełnosprawnych, ich sytuacja jest zrównana z najpowszechniejszą kategorią osób – ubiegających się o wydanie prawa jazdy lub świadectwa kwalifikacji (art. 122 ust. 1 pkt 1 i 5 prd). Takie uprzywilejowanie niepełnosprawnych w stosunku do innych osób objętych art. 122 ust. 1 pkt 2 – 4 prd, jest usprawiedliwione, odpowiada celowi i zasadniczej treści przepisów prd, ma charakter proporcjonalny i jest racjonalne (odpowiednio- orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12.12.1994 – K 3/94; 23.X.1995 – K 4/95; K 17/95 akceptowane przez J. Oniszczuka "Konstytucja RP w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego" Zakamycze 2000 s. 283-284, 297). Nie sposób w tej sytuacji podzielić ocenę Zainteresowanej, że doszło do nałożenia nań obowiązków i narażenia kosztów, których zakres i sposób realizacji nie wynika wyraźnie z przepisów prawa. W sprawie nie doszło zatem do nieważności decyzji. Organ pierwszej instancji, miast sięgnąć do precyzyjnie regulującego rozpatrywaną sytuację art. 122 ust. 1 pkt 5 i ust. 4 prd, błędnie zakwalifikował ów stan także w oparciu o art. 122 ust. 1 pkt 4 prd. W przypadku zawiadomienia powiatowego lub wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności, starosta o b o w i ą z a n y był decyzją skierować osobę niepełnosprawną posiadającą prawo jazdy na badanie lekarskie przeprowadzane w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem (art. 122 ust. 1 pkt 5 prd). Ustawodawca nie pozostawił zatem ocenie starosty zagadnienia, czy w sytuacji przewidzianej w art. 122 ust. 1 pkt 5 prd skierować- bądź nie- osobę niepełnosprawną posiadającą prawo jazdy na badanie lekarskie; tym bardziej- wbrew przekonaniu Skarżącej- nie przyznał staroście prawa dokonywania oceny, czy dane schorzenie, stwierdzone przez powiatowy bądź wojewódzki zespół do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności, przemawia za bądź przeciw skierowaniu osoby niepełnosprawnej na badania. Z tej przyczyny skargę w zakresie, w którym decyzje obu instancji kierowały A. K. na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 5 prd na badanie lekarskie, które dokonać winien uprawniony lekarz (art. 122 ust. 4 prd), na podstawie art. 151 upsa, należało oddalić. Jednakże wobec faktu, iż dopiero odwołanie od orzeczenia lekarskiego uprawnionego lekarza, rozpatruje podmiot odwoławczy, którym może być właściwy miejscowo wojewódzki ośrodek medycyny pracy (§ 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia), zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c upsa należało uchylić w tej części, w której organ odwoławczy nie uchylił decyzji Starosty w części ( art.. 138 § 1 pkt 2 kpa), w której Starosta skierował Skarżącą- wbrew § 3 ust. 1, § 10 a contrario i § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia- na badanie lekarskie w Wielkopolskim Centrum Medycyny Pracy w Poznaniu. Na podstawie art. 135 upsa w zw. z art 145 § 1 pkt 1 lit. a i c upsa Sąd uchylił decyzję ją poprzedzającą, w tej tylko części, w której jako podstawę prawną powołano art. 122 ust. 1 pkt 4 prd oraz w części, w której Starosta skierował Skarżącą- wbrew § 3 ust. 1, § 10 a contrario i § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia- na badanie lekarskie w Wielkopolskim Centrum Medycyny Pracy w Poznaniu. O tym, że zaskarżony akt może być wykonany w nieuchylonej części, orzeczono na podstawie art. 152 upsa, a o obowiązku zwrotu kosztów postępowania w części na podstawie art. 206 upsa. /-/D. Rzyminiak-Owczarczak /-/P. Miładowski /-/M. Dybowski MB