II SA/Po 199/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant st. sekretarz sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2009 r. sprawy ze skargi L. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] stycznia 2009r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy R. z dnia [...] listopada 2008 r. Nr [...] ([...]) [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/A. Łaskarzewska /-/W. Batorowicz /-/B. Drzazga Wnioskiem z dnia 8 października 2008 r. L. B. wystąpiła o przyznanie zasiłku celowego w związku z suszą w 2008 r. w kwocie 1 000 zł wskazując, iż jest rolnikiem objętym ubezpieczeniem społecznym rolników w pełnym zakresie, a szkody w uprawach rolnych gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha, oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę, wyniosły średnio powyżej 30 % w gospodarstwie rolnym. Decyzją [...] (w związku z suszą) nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R., działając z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy R., przyznał L. B. jednorazową pomoc pieniężną w formie zasiłku celowego w związku suszą w 2008 r. w wysokości 342,28 zł. W uzasadnieniu organ wskazał na przepisy powołanego w rozstrzygnięciu decyzji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane przez suszę lub huragan w 2008 r. (Dz.U. Nr 173, poz. 1070) oraz art. 11 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1857/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu w odniesieniu do pomocy państwa dla małych i średnich przedsiębiorców prowadzących działalność związaną z wytwarzaniem produktów rolnych oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 70/2001 (Dz. Urz. Unii Europejskiej z dnia 16 grudnia 2006 r.). Zdaniem organu przysługująca wnioskodawczyni pomoc pieniężna została obliczona w oparciu o oświadczenia strony i załączone dokumenty, zgodnie z § 5 pkt 2, § 6 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2008 r. i nie przekracza 80 % kwoty obniżonego dochodu obliczonego przez Zespół Komisji w Gminie R . W odwołaniu od powyższej decyzji L. B. domagała się zmiany zaskarżonej decyzji i przyznanie należnej kwoty 1 000 zł wynikającej z utraty dochodów. Strona podniosła, iż spełniła wszystkie warunki do skorzystania z pełnej kwoty pomocy pieniężnej, gdyż będąc rolnikiem poniosła szkody oszacowane przez nią na 40 i 50 % w gospodarstwie rolnym powyżej 10 ha, a komisja oszacowała te szkody na 32 %. Ponadto zarzuciła, że w protokole komisji szacującej szkody w uprawach dnia 5 sierpnia 2008 r. nie uwzględniono faktycznych wysokości plonów w latach ubiegłych i cen rynkowych w 2007 r., kiedy to średni plon na glebach klasy III i IV wyniósł: dla żyta 45 dt/ha, dla pszenżyta 65 dt/ha, a ceny wyniosły: za żyto 70 zł/dt, pszenżyto 80 zł/dt; aktualnie ceny żyta wynoszą 37 zł/dt, a pszenżyta 42 zł/dt. W uzupełnieniu odwołania strona podniosła także, iż w jej przypadku nie uwzględniono także kosztów poniesionych z powodu niezebrania plonów w wyniku klęski wg oświadczenia rolnika (poz. 5), ani kosztów nieponiesionych (poz. 6) i przedstawiła wyliczenie oparte na podanych w odwołaniu danych o średnich plonach i cenach rynkowych w 2007 i 2008 r. Rzeczywistą stratę dochodu w uprawach żyta dla 6 ha strona określiła na 3 196,80 zł, a w uprawach pszenżyta dla 4 ha na 3 494,40 zł, łącznie 6 690,80 zł, co upoważnia ją do uzyskania pomocy z tytułu suszy w pełnym zakresie. Ponadto storna podniosła, iż w aktach sprawy brak jest wniosku złożonego w Urzędzie Gminy, w którym to piśmie podała rzeczywiste straty procentowe w plonach. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, iż skarżąca spełniła warunki do uzyskania zasiłku celowego, wskazane w § 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane przez suszę lub huragan; szkody w jej gospodarstwie rolnym wyniosły powyżej 30 % obszaru gospodarstwa rolnego w rozumieniu przepisów dotyczących podatku rolnego. Organ odwoławczy stwierdził, iż podana w protokole szacowania szkód kwota obniżonego dochodu wyniosła 427,85 zł, zatem 80 % obniżenia dochodu, o którym mowa w art. 11 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1857/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r., wynosi 342,28 zł. Kolegium uznało, iż organ I instancji dokonał prawidłowych ustaleń w związku z wydaniem zaskarżonej decyzji, a rozstrzygnięcie oparł o regulacje zawarte w ustawie o pomocy społecznej, rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane przez suszę lub huragan oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 1857/2006. Organ odwoławczy uznał, iż argumentacja skarżącej nie znalazła potwierdzenia w obowiązujących przepisach prawa, w związku z czym nie mogła być uznana za przyznaną w rozstrzygnięciu zapadłym w postępowaniu odwoławczym. W skardze na decyzję Kolegium L. B. domagała się uchylenia decyzji Kolegium i przyznania zasiłku celowego w kwocie 1 000 zł na podstawie przepisów aktów prawnych powołanych w zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podtrzymała argumentację przedstawioną w odwołaniu wskazując, iż w protokole oszacowania szkód z dnia 5 sierpnia 2008 r., na który powołał się organ I instancji, nie uwzględniono kosztów poniesionych z powodu niezebrania plonów w wyniku klęski według oświadczenia strony (pkt 5 protokołu) oraz nie uwzględniono rynkowych cen sprzedaży zbóż w latach 2007 i 2008, Skarżąca podniosła, iż komisja szacująca szkody powołała się na średnie wartości plonów i ceny zbóż według GUS, jednak wartości te różnią się w poszczególnych gminach, co powoduje rozbieżności w oszacowaniu kwoty obniżonego dochodu w różnych protokołach. W ocenie skarżącej Kolegium nie zapoznało się w całości z jej odwołaniem (wraz z uzupełnieniem), w szczególności w żaden sposób nie odniosło się do jej zarzutów względem protokółu komisji z dnia 5 sierpnia 2008 r., jak również nie wzięto pod uwagę jej wyliczeń dotyczących rzeczywistych strat, które poniosła w wyniku suszy w 2008 r., zdaniem skarżącej Kolegium w uzasadnieniu rozstrzygnięcia tylko powieliło przepisy prawne. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 26 września 2008 r., powołanego przez organy obydwu instancji, w myśl którego pomocy udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli, co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który jest objęty tym ubezpieczeniem w pełnym zakresie; szkody spowodowane przez suszę lub huragan zostały oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 10 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowego zakresu i kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji (Dz.U. Nr 77, poz. 514 i Nr 250, poz. 1868 oraz z 2008 r. Nr 8, poz. 42 i Nr 107, poz. 680), a szkody w uprawach rolnych spowodowane przez suszę wynoszą średnio powyżej 30 % w gospodarstwie rolnym - w rozumieniu przepisów o podatku rolnym. W myśl § 4 pkt 1 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z 26 września 2008 r. pomocy udziela się na wniosek osoby zainteresowanej złożony do kierownika ośrodka pomocy społecznej gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby, o której mowa w § 2 pkt 1. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż dla stron nie jest sporną okolicznością to, że skarżąca jest rolnikiem, objętym ubezpieczeniem społecznym w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, a komisja powołana przez wojewodę na podstawie § 10 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 2007 r. dokonała w dniu 5 sierpnia 2008 r. oszacowania szkód spowodowanych klęską suszy w 2008 r. (która to klęska żywiołowa miał mieć miejsce w okresie od dnia 21 kwietnia 2008 r. do dnia 20 czerwca 2008 r.). Sąd zwraca jednak uwagę na to, że status skarżącej jako rolnika został potwierdzony na protokole szacowania szkód w formie odręcznego zapisu wskazującego numer karty ubezpieczenia KRUS. Trudno zidentyfikować pochodzenie tego zapisu, nie został on opatrzony podpisem ani datą. Ustalenie co do statusu skarżącej jako rolnika jest podstawową przesłanką w sprawie, powinno być zatem w ocenie Sądu udokumentowane w jednoznaczny sposób, co najmniej w formie notatki powołującej się na dokument wskazujący tytuł i zakres ubezpieczenia (status osoby ubezpieczonej), opatrzonej datą i podpisem osoby ustalającej ten fakt. Powyższe stanowi naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem zgodnie z art. 7 powołanej ustawy organ administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a stosownie do treści art. 77 § 1 tej ustawy organ obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Naruszenie powołanych przepisów dotyczy jednak nie tylko ustalenia statusu wnioskodawcy, ale przede wszystkim sposobu ustalenia wysokości szkód w uprawach rolnych w gospodarstwie skarżącej. Powołane przez organy dowody, na podstawie których ustalono wysokość szkody w uprawach rolnych z tytułu suszy, a w konsekwencji sposób wykazania zaistnienia strat z powodu klęski żywiołowej i kwoty obniżenia dochodu gospodarstwa rolnego skarżącej stanowi o wadliwości zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej. Określenie rozmiaru szkód i obniżenia dochodu dokonywane jest w następstwie poczynionych ustaleń faktycznych. Niewątpliwie protokół szacowania szkód stanowi podstawowy i najwcześniej występujący w praktyce dowód prowadzący do ustalenia średniej wysokości szkód w odniesieniu do obszaru upraw, na których owe szkody wystąpiły (warunkiem ustalenia rzeczywistego rozmiaru tych szkód, jest poprawne ustalenie obszaru upraw). Organy obydwu instancji oparły się w tym zakresie na protokole Zespołu Komisji w gminie R. z dnia 5 sierpnia 2008 r., powołanego zarządzeniem nr 88/07 Wojewody Wielkopolskiego z dnia 1 czerwca 2007 r. zmienionym zarządzeniem nr 168/08 z dnia 30 czerwca 2006 r. Protokół ten posługuje się wartościami w postaci: średnich cen sprzedaży w roku, w którym nastąpiła klęska; średnimi plonami z 3 lat oraz średnimi cenami z 3 lat (dla rodzajów uprawy: żyto ozime i pszenżyto ozime). Według treści protokółu średni plon i średnia cena za okres 3 lat oraz w 2008 r. w gospodarstwie ustalono na podstawie: "1) ksiąg rachunkowych; 2) innej ewidencji lub dokumentów potwierdzających uzyskanie plonów i cen (podać jakie) dane Urzędu Statystycznego dla Województwa Wielkopolskiego; 3) pisemnego oświadczenia (...) załącznik protokołu". Taki zapis nie pozwala jednoznacznie przesądzić, na jakiej podstawie faktycznie ustalono wyżej podane średnie plony i ceny; czy tylko w oparciu o dane Urzędu Statystycznego dla Województwa Wielkopolskiego, wskazanego w zapisie w pkt 2), czy też również w oparciu o księgi rachunkowe i pisemne oświadczenie. Formularz protokółu został zatem wypełniony w sposób, który czyni ten dokument wadliwym dowodem wskazującym wysokość oszacowania szkód i obniżenia dochodu w gospodarstwie skarżącej. W ten sposób organy ustaliły powyższe okoliczności na podstawie dowodu, który ze względu na swoją treść trudno zweryfikować. Tym bardziej, że skarżąca powołała się na inne ceny rynkowe zbóż w 2007 r., jak i wyższą rzeczywistą stratę dochodu. Trzeba także wyjaśnić, iż treść § 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 26 września 2008 r. nie może stanowić o niedopuszczalności przeprowadzenia - innego niż protokół szacowania szkód - dowodu na okoliczność ustalenia wysokości szkód. W ocenie Sądu przepisy rozporządzenia nie ograniczają dopuszczalności przeprowadzenia na ustalenie okoliczności faktycznych związanych dotyczących spełnienia przesłanek do uzyskania pomocy pieniężnej z tytułu suszy dowodów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Co więcej, gdyby akt rangi podustawowej zawierał takie zastrzeżenie, istniałyby podstawy do stwierdzenia sprzeczności takiej regulacji z ustawą. Jednoznaczne stanowisko zajął w tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 maja 2009 r., I OSK 928/08, dostępne w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nas.gov.pl), podzielając pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 1992 r., III SA 1838/91 (OSNA 1992/2/45), zgodnie z którym ustalenie bez wyraźnej podstawy ustawowej, że pewne fakty mogą być udowodnione jedynie za pomocą ściśle określonych dowodów, jest sprzeczne z art. 75 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). NSA wskazał, że mające zastosowanie w rozpoznawanej przez Sąd kasacyjny sprawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2008 r. Nr 173, poz. 1070 ze zm.). Delegacja ta upoważniała Radę Ministrów do przyjęcia rządowego programu pomocy społecznej i wydania rozporządzenia określającego szczegółowe warunki realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy. Zatem Rada Ministrów mogła określić wyłącznie zasady i warunki techniczne realizacji takiego programu, natomiast nie była uprawniona do określenia ograniczeń dowodowych i zasad postępowania uregulowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Pogląd ten w pełni odnosi się do rozporządzenia wykonawczego Rady Ministrów z 2008 r. W odniesieniu do decyzji Kolegium stwierdzić ponadto należy, iż organ ten faktycznie uchybił obowiązkom ciążącym na organie odwoławczym, który obowiązany jest do ponownego rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego), odwoławczy powinien zatem rozpatrzyć sprawę merytorycznie w jej całokształcie, w tym wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji (por. B.Adamiak [w:] B.Adamiak/J.Borkowski, KPA, Komentarz, 8. wyd., Warszawa 2006, art. 138 Nb 1-3 i powołane tam orzecznictwo). W istocie organ odwoławczy powtórzył ustalenia organu I instancji i powołując się na protokół oszacowania szkód z tej przyczyny zdyskwalifikował argumenty skarżącej dotyczące innej podstawy wyliczenia rzeczywistych szkód w uprawach rolnych w 2008 r. i utraconego dochodu. Za pomocą tych twierdzeń skarżąca próbowała zaś dowieść, że spełnia warunki do uzyskania pomocy pieniężnej w wyższej kwocie niż przyznana w zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego Kolegium było obowiązane odnieść się merytorycznie do tych zarzutów, a skoro tego nie uczyniło, to nie można uznać, że rozpatrzyło i rozstrzygnęło ponownie sprawę zakończoną decyzją organu I instancji. W ten sposób Kolegium naruszyło art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W tych okolicznościach zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego - wykraczającego poza przyjęcie ustaleń zawartych w protokole oszacowania szkód z dnia 5 sierpnia 2008 r. - w celu ustalenia wysokości strat w gospodarstwie rolnym skarżącej, jak i zweryfikowania słuszności twierdzeń skarżącej co do wysokości poniesionych przez nią strat stanowi naruszenie art. 80 kpa, bowiem dopiero całokształt zebranego materiału dowodowego, może stanowić przedmiot oceny, pod kątem ustalenia czy dana okoliczność została udowodniona. Dopiero prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe pozwala na ocenę, czy w sprawie zostały właściwie zastosowane odpowiednie przepisy prawa materialnego. W konsekwencji zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem z naruszeniem przepisów postępowania: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż od ustalenia wysokości szkód w uprawach rolnych oraz od kwoty obniżonego dochodu zależy wysokość zasiłku celowego z tytułu suszy. Z tego powodu decyzje organów obu instancji jako wadliwe należało uchylić. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy rzeczą organu będzie uwzględnienie wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a w szczególności przeprowadzenie postępowania dowodowego z uwzględnieniem reguł Kodeksu postępowania administracyjnego i dopiero w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny ustalenie statusu skarżącej jako rolnika uprawnionego do zasiłku celowego z tytułu suszy, oszacowanie szkód w gospodarstwie skarżącej i rozstrzygnięcie co do wysokości należnej jej pomocy pieniężnej. Organy winny mieć również na względzie, że średnią wysokość szkód w gospodarstwie odnieść należy do obszaru upraw, w których owe szkody stwierdzono. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w pkt II sentencji wyroku w oparciu o art. 152 powołanej ustawy. /-/ A.Łaskarzewska /-/ W.Batorowicz /-/ B.Drzazga MK