II SA/Po 1996/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Asesor sąd. Edyta Podrazik (spr.) Protokolant ref. staż. Kamila Kozłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 listopada 2004 r. przy udziale sprawy ze skargi Zarządu Miejskiego w Z. na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2002 r. Nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że decyzja Starosty Z. z dnia [...] lutego 2002 r. Nr [...] nie podlega wykonaniu. /-/ E. Podrazik /-/ G. Radzicka /-/ A. Łaskarzewska II SA/Po 1996/02 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...].02.2002 r. Starosta Z., w powołaniu na przepisy ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami, orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Gminy Z. części nieruchomości przy ul. [...] w Z., stanowiącej działkę gruntu nr [...], arkusz 1, obręb 88, o powierzchni [...] m2, będący współwłasnością K. D., H. D. i Z. D., poprzez pozbawienie prawa własności, pod realizację celu publicznego tj. ciągu pieszo-jezdnego oraz ustalił odszkodowanie za wywłaszczony grunt w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu powołał się na zapisy miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu usług i budownictwa mieszkaniowego w rejonie ulicy [...] w Z. oraz na decyzję Burmistrza Miasta Z. z dnia [...].08.2000 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, według których przedmiotowa nieruchomość przeznaczone jest pod budowę ciągu pieszo-jezdnego. Starosta wskazał również na okoliczność, iż rokowania Zarządu Miejskiego w Z. z właścicielami gruntu w celu nabycia działki w drodze umowy nie dały rezultatu. Wysokość odszkodowania ustalona została w oparciu o wycenę biegłego, wycena ta uwzględnia treść art. 134 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do ustalenia wartości gruntu przyjęto dotychczasowy sposób użytkowania (funkcję mieszkalno-usługową). Decyzją z dnia [...].07.2002 r. Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania Z. D., uchylił decyzję Starosty Z. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ podał, iż przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie naruszało przepisy prawa, a mianowicie współwłaścicielka K. D. nie brała czynnego udziału w rokowaniach z Zarządem Miasta. Korespondencja do niej kierowana była na adres w Z., gdy tymczasem zamieszkuje ona w W. Oświadczenie Z. D. w piśmie z dnia [...].08.1999 r., że działa jako jej pełnomocnik, nie było poparte dokumentem pełnomocnictwa i nie zostały zachowane warunki określone w art. 32 i 33 kpa. W konsekwencji nie zostały spełnione warunki z art. 112 ust. 3 i art. 116 ust. 2 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami – nie przedstawiono dokumentów z rokowań ze wszystkimi współwłaścicielami działki i błędy te miały istotny wpływ na nieprawidłowości w przedmiocie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Organ I instancji nie dokonał oceny wykonanego operatu szacunkowego nieruchomości w sytuacji gdy strona podnosi, iż ceny gruntu na rynku są dużo wyższe. Ponadto organ I instancji powinien rozważyć czy w niniejszej sprawie nieruchomość zostaje faktycznie wywłaszczona na cel publiczny, którym w tym przypadku jest budowa drogi (art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami), albowiem sformułowanie "teren ciągu pieszo-jezdnego" różni się w swojej treści od terminu droga zdefiniowanego w ustawie z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych. Od powyższej decyzji skargę złożył Zarząd Miejski w Z. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż organ administracji nie może zmusić strony do czynnego udziału w sprawie, jest to uzależnione tylko od woli osoby zainteresowanej. K. D. w toku postępowania administracyjnego była informowana o podejmowanych czynnościach na adres w W. Organ jest związany treścią operatu szacunkowego. Ciąg pieszo-jezdny jest niewątpliwie drogą służącą celom publicznym, cele publiczne mogą być określone w odrębnych ustawach np. ustawie o planowaniu przestrzennym. Strony nie kwestionowały żadnych formalno-prawnych czynności postępowania. Wojewoda w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, choć częściowo z innych przyczyn niż w niej powołane. Prowadząc postępowanie odwoławcze i wydając zaskarżoną decyzję Wojewoda dopuścił się poważnych uchybień proceduralnych, w konsekwencji których strony K. D. i H. D. w istocie pozbawieni zostali uprawnienia do rozpatrzenia odwołania. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, iż pismo z dnia [...].02.2002 r., zawierające odwołanie od decyzji Starosty Z., sporządzone zostało w imieniu Z. D., H. D. i K. D. Zostało ono podpisane przez Z. D., przy czym podpis złożył w imieniu własnym oraz z upoważnienia K. D. i H. D. Organ II instancji całkowicie dowolnie i przedwcześnie przyjął, iż odwołanie wniesione zostało wyłącznie przez Z. D. Wprawdzie do odwołania nie dołączono pełnomocnictwa udzielonego Z. D. przez pozostałych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, ani też takie pełnomocnictwo nie zostało złożone na wcześniejszym etapie postępowania administracyjnego, obligowało to jednak organ odwoławczy do wyjaśnienia, które ze stron postępowania wniosły odwołanie i podjęcia stosownych czynności, przewidzianych w art. 64 § 2 w zw. z art. 33 § 3 i art. 140 kpa, mających na celu nadanie prawidłowego biegu odwołaniu. Nie podjęcie wskazanych czynności i arbitralne pominięcie odwołania K. D. i H. D. stanowi naruszenie powołanych wyżej przepisów oraz art. 7, 8, 15, 127 § 1 kpa. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdzić należy, iż organ II instancji przedwcześnie i w sposób niedostatecznie uzasadniony przyjął, że K. D. nie brała udziału w rokowaniach z Zarządem Miejski w Z., a tym samym doszło do nieprawidłowości przy wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Z akt sprawy wynika natomiast, iż dwa pierwsze pisma Burmistrza Z. z dnia [...].07.1999 r. i [...].08.1999 r., stanowiące zaproszenie do rokowań, wysłane zostały do wszystkich współwłaścicieli, także do K. D. na adres jej zamieszkania w W. W pierwszym z wymienionych pism zasugerowano ustanowienie pełnomocnika reprezentującego wszystkich współwłaścicieli. W wyniku tego pisma w dniu [...].08.1999 r. Z. D. zgłosił się do rokowań w imieniu własnym i jako pełnomocnik K. D. W toku dalszych rokowań kolejne pisma kierowane były do wszystkich współwłaścicieli na adres Z. i H. D. w Z. Po wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie wywłaszczenia wszelkie pisma urzędowe doręczane były K. D. na jej adres w W. Na żadnym etapie postępowania wywłaszczeniowego K. D. nie zgłaszała zarzutu pominięcia jej w rokowaniach, nie negowała także udzielenia pełnomocnictwa Z. D. do prowadzenia rokowań. W odwołaniu zaś, sporządzonym w imieniu wszystkich współwłaścicieli, zawarte jest potwierdzenie prowadzenia z odwołującymi się rokowań, które nie przyniosły rezultatu. Istotnie w toku rokowań Z. D. nie przedstawił dokumentu pełnomocnictwa od K. D., a Zarząd Miejski w Z. takiego pełnomocnictwa nie żądał, jednak nie oznacza to, że pełnomocnictwo nie zostało udzielone. Przytoczone wyżej okoliczności mogą wskazywać na istnienie takiego umocowania. Sformułowanie przez organ II instancji w uzasadnieniu decyzji twierdzenia przytoczonego wyżej pomija całokształt zgromadzonego materiału dowodowego i narusza dyspozycję art. 80 kpa. Błędne jest także stanowisko Wojewody, iż pełnomocnictwo do rokowań winno odpowiadać warunkom z art. 32 i 33 kpa. Przepisy powyższe regulują kwestię pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym, natomiast rokowania z art. 114 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedzają wszczęcie postępowania administracyjnego, ich celem jest doprowadzenie do zawarcia umowy cywilnoprawnej, są więc również czynnością o charakterze cywilnym. Pełnomocnictwo do prowadzenia rokowań winno więc odpowiadać wymaganiom kodeksu cywilnego. Zaskarżona decyzja wydana została nadto z naruszeniem przepisu art. 138 kpa. Zasadą postępowania odwoławczego jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Organ odwoławczy uprawniony jest do ponownej oceny zgromadzonego materiału dowodowego oraz do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji dopuszczalne jest jedynie wtedy, gdy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy wskazał na konieczność oceny operatu szacunkowego nieruchomości w kontekście zarzutów zgłoszonych przez strony co do ceny nieruchomości oraz na potrzebę rozważenia, czy ciąg pieszo-jezdny jest drogą publiczną i czy w związku z tym nieruchomość zostaje wywłaszczona na cel publiczny. Powyższych ocen i rozważań organ II instancji może dokonać samodzielnie i nie wymagają one przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Podobnie potrzeba wyjaśnienia kwestii pełnomocnictwa dla Z. D. udzielonego przez K. D. lub zatwierdzenia przez nią zdziałanych w jej imieniu czynności. Uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji z takich względów stanowi naruszenie art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, zaskarżoną decyzję Wojewody należało uchylić. Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę organ wyjaśni kwestie omówione powyżej, rozważy wszystkie istotne okoliczności sprawy i oceni je zgodnie z treścią art. 6, art. 112, art. 114 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z 2002 r.) orzeczono jak w sentencji wyroku. /-/ E. Podrazik /-/ G. Radzicka /-/ A. Łaskarzewska