II SA/Po 2/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Bela po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia (...) nr (...), II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E. Podrazik /-/ B. Kamieńska /-/ B. Drzazga W dniu (...) J. i S. R. wystąpili do Burmistrza Miasta i Gminy W. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr (...) położonej w obrębie ewidencyjnym C. W swoim wniosku wskazali, że zamierzają dokonać wymiany dachu oraz nadbudowy znajdującego się na działce budynku mieszkalnego wielorodzinnego na ¼ powierzchni. Do wniosku dołączona była mapa bez skali z zaznaczonym terenem działki i powierzchnią dachu objętą planowanymi robotami. Pismem z dnia (...) Burmistrz Miasta i Gminy W. zwrócił się do architekta K. S. o przygotowanie projektu decyzji o warunkach zabudowy, dołączając do pisma odręczny rysunek planowanej przebudowy budynku mieszkalnego wykonany przez pracownika Miasta i Gminy W. W dniu (...) architekt K. S. przedłożył organowi projekt decyzji wraz z analizą urbanistyczną do decyzji o warunkach zabudowy. Decyzją z dnia (...) Burmistrz Miasta i Gminy W. ustalił dla J. i S. R. warunki zabudowy dla nadbudowy budynku mieszkalnego o poddasze użytkowe, na działce nr (...) we wsi C. . W uzasadnieniu wskazał, iż na terenie objętym decyzją nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, inwestycja będzie prowadzona na działce zabudowanej budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym i dotyczy nadbudowy budynku. Nadbudowa może być realizowana na terenie ograniczonym nieprzekraczalnymi liniami zabudowy. Od powyższej decyzji odwołał się uczestnik J. W. W swoim odwołaniu podniósł, iż budynek nie spełnia wymogów technicznych i wniósł on o przeprowadzenie dowodu z ekspertyzy inspektora budowlanego, aby była pewność, że nadbudowa nie grozi pogorszeniem parametrów mieszkania. W dniu (...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wydało decyzję, w której utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta i Gminy W. Kolegium uzasadniło, że wydana przez Burmistrza decyzja o warunkach zabudowy spełniła warunki przewidziane prawem, a określone w art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2003r. Nr 80 poz. 717 ze zm.) oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U z 2003r. Nr 164 poz. 1588). W ocenie organu II instancji argumenty dotyczące stanu technicznego budynku dotyczą etapu wydania pozwolenia na budowę i nie są brane pod uwagę przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy. Od decyzji Kolegium J. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając jej naruszenie prawa, poprzez nie wzięcie pod uwagę stanu technicznego budynku, co do którego wydano decyzję o warunkach zabudowy. Według skarżącego ściany budynku pękają i osiadają i budynek nie nadaje się do przeróbki, domurowana ściana da duży ciężar, co stanowić może zagrożenie życia i zdrowia ludzi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazano. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. prawidłowo uznało, iż podnoszona przez skarżącego kwestia stanu technicznego budynku nie może być przedmiotem badania przez organy administracji w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W postępowaniu tym organy administracji przesądzają jedynie o zgodności planowanej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o jej dopuszczalności z punktu widzenia kryteriów kształtowania ładu urbanistyczno-architektonicznego. Argumenty skargi nie mogły więc zostać uwzględnione. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Ustawa z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2003r. Nr 80 poz. 717 ze zm.) przewiduje w art. 59, że zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Decyzję powyższą wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, na wniosek inwestora, po uzgodnieniu jej ze wskazanymi w ustawie organami i po łącznym spełnieniu wymienionych w art. 61 ust. 1 warunków. Ponadto zgodnie z art. 61 ust. 6 ustawy minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej określi, w drodze rozporządzenia, sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Tym samym organ administracji wydający decyzję o warunkach zabudowy musi wypełnić warunki przewidziane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U z 2003r. Nr 164 poz. 1588). W powyższej sprawie, w ocenie sądu, nie zachowano zarówno warunków wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury. Zgodnie z art. 52 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinien zawierać m.in. określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej, lub w przypadku jej braku na mapie kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, charakterystykę inwestycji określającą przeznaczenie i gabaryty projektowanych obiektów budowlanych, przedstawioną w formie opisowej i graficznej, określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji. W ocenie sądu nie ulega wątpliwości, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy złożony do Burmistrza Miasta i Gminy W. przez J. i S. R. nie spełniał wymogów formalnych przewidzianych przez ustawę, w szczególności poprzez brak określenie planowanej charakterystyki zabudowy, załączonej do wniosku w sposób graficzny, brak określenia przeznaczenia i gabarytów planowanej nadbudowy, jej parametrów technicznych. W tym przypadku organ administracji, stosownie do art. 64 § 2 kpa powinien był wezwać stronę do uzupełnienia braków formalnych pisma, a w przypadku ich nieusunięcia w terminie, pozostawić sprawę bez rozpoznania. Za niedopuszczalne należy uznać własnoręczne sporządzenie rysunku planowanej inwestycji przez pracownika organu administracji publicznej i dołączenie go do wniosku o wykonanie analizy urbanistycznej i projektu decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem sądu również wykonana na potrzeby wydania decyzji o warunkach zabudowy analiza urbanistyczna z dnia 6 maja 2007 r. nie wypełniła norm przewidzianych przez wyżej wymienione rozporządzenie. Po pierwsze zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 52 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, granica analizowanego obszaru nie może być mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniej jednak niż 50 metrów. Jak wynika z mapy sytuacyjnej dołączonej do sporządzonej analizy, wyznaczony obszar nie spełniał tych wymogów, wskazując na 50 metrowy teren jedynie z jednej strony nieruchomości na której planowana była inwestycja. Skoro teren obszaru analizowanego został wyznaczony nieprawidłowo również sporządzona analiza i jej wyniki nie mogą być uznane za odpowiadające wymaganiom dla planowanej inwestycji (wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 listopada 2006r., sygn. akt IV SA/Wa 1504/2006, LEX nr 302537). Ponadto sama analiza jest wewnętrznie sprzeczna, bowiem ust. 4 stwierdzono, że istniejące budynki mieszkalne w sąsiedztwie są zrealizowane do wysokości jednej kondygnacji naziemnej, natomiast w ustępie 7 przy ustaleniu warunków zabudowy przyjęto, że zabudowa w sąsiedztwie sięga drugiej kondygnacji. Sąd zwrócił również uwagę, że oznaczenie wyłącznie ilości kondygnacji stoi w sprzeczności z § 7 wskazanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury, bowiem sporządzona analiza urbanistyczna powinna wskazywać dokładną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nie zaś samą ilość kondygnacji. Zdaniem sądu powyższe błędy wskazują na niedokładność sporządzonej analizy, która w ocenie sądu została sporządzona z naruszeniem prawa. Wyklucza ją to tym samym jako podstawę wydania decyzji o warunkach zabudowy. Również decyzja o warunkach zabudowy z dnia (...) została sporządzona w sposób wadliwy, naruszającym postanowienia art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że ustalenie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego poprzez wskazanie dokładnych warunków technicznych planowanej inwestycji, co ma miejsce w ust. 1 pkt 2 lit) b powyższej decyzji, nie znajduje uzasadnienia na gruncie omawianego przepisu i stanowi naruszenie prawa. W ocenie sądu jest to zbyt daleko idąca ingerencja organu I instancji w sytuację prawną inwestora. Po drugie, wydana decyzja stoi w sprzeczności z przyjętą analizą urbanistyczną, gdyż o ile decyzja wskazuje, że planowana inwestycja powinna posiadać dach dwuspadowy lub jednospadowy, o tyle wymieniona analiza wskazuje wyłącznie dach dwuspadowy. Ponadto decyzja o warunkach zabudowy powiela błąd sporządzonej analizy urbanistycznej poprzez nie wskazanie dokładnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, co również stanowi naruszenie w/w artykułu. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy narusza również § 9 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia, który stwierdza, że do decyzji o warunkach zabudowy dołączone muszą być jako załącznik wyniki dokonanej analizy urbanistycznej w wersji tekstowej i graficznej. W omawianej decyzji brakuje części tekstowej analizy, jedynym jej załącznikiem jest mapa sytuacyjna. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z dnia (...) wydane zostały z naruszeniem wymienionych wyżej przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia (...). Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji powinien prowadzić postępowanie zgodnie z postanowieniami Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 i 77 kpa. W toku tego postępowania należy w szczególności wyjaśnić jaki jest dokładnie zamiar inwestora i sporządzić analizę urbanistyczną, następnie stosownie do poczynionych ustaleń wydać decyzję załatwiającą sprawę, przy uwzględnieniu przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia (...). O kosztach postępowania nie orzekano, bowiem skarżący był zwolniony od kosztów sądowych, nie poniósł także innych kosztów postępowania. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ B. Drzazga /-/ B. Kamieńska /-/ E. Podrazik