II SA/Po 2/24

Dnia 6 czerwca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 czerwca 2024 roku sprawy ze skargi X sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miejskiej w Turku z dnia 24 lutego 2016 r., nr XV/143/16 w przedmiocie wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie gminy I. stwierdza nieważność § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Burmistrza Miasta Turek na rzecz strony skarżącej kwotę 797 zł (słownie: siedmiuset dziewięćdziesięciu siedmiu złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga X. sp. z o.o. z siedzibą w W. (zwanej dalej "Spółką" lub "skarżącą") na uchwałę nr XV/143/16 Rady Miejskiej w Turku z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie Gminy Miejskiej Turek (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2016 r. poz. 1740, zwanej dalej "uchwałą nr XV/143/16") w zakresie, w jakim dotyczy ona § 4 ust. 1. Zaskarżona uchwała zapadła w oparciu o poniżej przedstawiony stan faktyczny i prawny. Na sesji Rady Miejskiej w Turku (zwanej dalej "Radą"), która miała miejsce w dniu 24 lutego 2016 r., została podjęta uchwała nr XV/143/16. Zgodnie z jej § 6, weszła ona w życie z po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. Uchwała nr XV/143/16 weszła w życie w dniu 2 marca 2016 r. i nigdy nie była przedmiotem postępowania nadzorczego, ani kontroli sądowoadministracyjnej. Dnia 21 sierpnia 2020 r. Spółka zwróciła się do Burmistrza Miasta Turek (zwanego dalej "Burmistrzem") z wnioskiem o wydanie zezwolenia na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych z terenu miasta Turek. Spółka otrzymała takie zezwolenie, które uzyskało przymiot ostateczności. Burmistrz zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] (zwanego dalej "SKO") z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o udzieleniu Spółce ww. zezwolenia. SKO odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji. Pismem z dnia 25 września 2023 r. Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika – r. pr. A. K. – wezwała Radę do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie § 4 ust. 1 uchwały nr XV/143/16. W odpowiedzi na wezwanie Spółki, Burmistrz zawiadomił ją, że nie można zająć stanowiska w sprawie, ponieważ w dniu 28 września 2023 r. została podjęta nowa uchwała w tym samym przedmiocie, a uchwała nr XV/143/16 ma utracić moc obowiązującą. Rada udzieliła ostatecznej odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w dniu 28 listopada 2023 r. Rada odmówiła uwzględnienia stanowiska Spółki. Skarżąca, działająca przez swojego pełnomocnika (radcę prawnego), wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, kwestionując § 4 ust. 1 uchwały nr XV/143/16. Podniesiono zarzut naruszenia: 1) § 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 marca 2012 r. w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych z transportu nieczystości ciekłych (Dz. U. z 2012 r. poz. 299, zwanego dalej "rozporządzeniem") w związku z art. 8 ust. 2a i art. 7 ust. 3a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 888 z późn. zm., zwanej dalej "u.c.p.g.") w związku z art. 22 Konstytucji RP, polegające na zawarciu w zaskarżonym zakresie uchwały wymogu przekazywania nieczystości ciekłych "do stacji zlewnej zlokalizowanej w Turku przy ul. Granicznej 8 (teren oczyszczalni ścieków)" oraz "posiadania umowy na przekazywanie nieczystości ciekłych do stacji zlewnej wskazanej w pkt 1", podczas gdy wskazany przepis rozporządzenia nakazuje odpowiednim organom gmin określenie wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych dotyczące miejsc przekazywania nieczystości ciekłych w sposób precyzyjny, zrozumiały, niedyskryminujący, nieograniczający konkurencji oraz nieutrudniający dostępu do rynku przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych oraz zapewniający należytą ochronę zdrowia i życia ludzi oraz środowiska, co wyklucza ustalenie w uchwale Rady wyłącznie jednego podmiotu właściwego do przekazywania nieczystości ciekłych, jako ograniczające konkurencję oraz dostęp do rynku, co stanowiło przekroczenie przez Radę upoważnienia zwartego w u.c.p.g. i w rozporządzeniu oraz nieuprawnione ograniczenie wolności działalności gospodarczej; 2) § 115 i § 135 w związku z § 143 Zasad Techniki Prawodawczej (zwanych dalej "Z.T.P."), stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283) w związku z art. 7 Konstytucji RP przez odstąpienie od reguł techniki prawodawczej wskazanych w Z.T.P. i zamieszczenie w uchwale nr XV/143/16 przepisu regulującego sprawy nieprzekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, co godzi w zasadę legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. W oparciu o ww. zarzuty, skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi, stwierdzenie nieważności § 4 ust. 1 uchwały nr XV/143/16 oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że żaden z przepisów prawa, na podstawie którego podjęto uchwałę nr XV/143/16, nie daje podstawy do tego, aby zobowiązać przedsiębiorcę do przetransportowania nieczystości ciekłych do konkretnego odbiorcy nieczystości, a tym bardziej, aby posiadać podpisaną z nim umowę o odbiór nieczystości. Rada, zdaniem skarżącej, wykroczyła poza normę kompetencyjną, stanowiącą podstawę prawną. W odpowiedzi na skargę Rada, reprezentowana przez Burmistrza, wniosła o jej oddalenie. Rada podniosła, że w dniu 3 listopada 2023 r. weszła w życie nowa uchwała regulująca sporne zagadnienia, a uchwała nr XV/143/16 utraciła moc obowiązującą. W dniu wnoszenia skargi nie było już przedmiotu sprawy, dlatego, zdaniem Rady, skarga powinna zostać oddalona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 340). Zgodnie z powołanym przepisem: "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania tego z nich, który obowiązywał jako ostatni, wojewódzkie sądy administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny mogą rozpoznać sprawę na posiedzeniu niejawnym, chyba że strona lub uczestnik postępowania wniosą o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Wniosek strony lub uczestnika postępowania wiąże sąd". Zarządzeniem z dnia 6 maja 2024 r. Zastępca Przewodniczącej Wydziału II tut. Sądu skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 czerwca 2024 r. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli, zgodność z prawem. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje m.in. sądową kontrolę aktów prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."]). Należy jednak zaznaczyć, że w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie przepisy prawa obowiązujące przed dniem 1 czerwca 2017 r., co wynika z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie kontroli działalności administracji publicznej (tu: organu jednostki samorządu terytorialnego), Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Innymi słowy, Sąd jest zobowiązany do tego, aby sprawując kontrolę nad zaskarżoną uchwałą, wziąć pod uwagę również i te kwestie, które nie zostały wyartykułowane w skardze, ale mają wpływ na ocenę zgodności uchwały z prawem. Przedmiotem skargi jest ocena zgodności z prawem uchwały nr XV/143/16, w której określono wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie miasta Turek. W wyniku przeprowadzonej kontroli sądowej Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona uchwała nie odpowiada prawu w zakresie, w jakim wskazano to w pkt I sentencji wyroku. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji. Zanim Sąd przejdzie do omawiania istoty problematyki zaskarżonej uchwały oraz zarzutów skargi, należy w pierwszej kolejności zaznaczyć, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, który – jak już wskazano powyżej – wpisuje się w kognicję sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Wniosek ten jest wywodzony przede wszystkim z tego, że uchwała nr XV/143/16, która w swojej istocie ustala wymagania, jakie powinien spełnić przedsiębiorca, decyduje o przyszłym przyznaniu zezwolenia na odbiór i transport nieczystości płynnych. Lokalny prawodawca władczo decyduje zatem kto ma spełnić jakie wymagania, aby mógł wykonywać swoją działalność gospodarczą na terenie miasta Turek. Uchwała ta zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ponieważ odnosi się do każdorazowego przedsiębiorcy, który będzie chciał podjąć starania o udzielenie zezwolenia na wykonywanie usług odbioru i transportu nieczystości płynnych. Oznacza to, że uchwałą nr XV/143/16 reguluje sytuację prawną na przyszłość nieograniczonej grupy adresatów oznaczoną według cechy relewantnej, jaką jest bycie przedsiębiorcą komunalnym podejmującym działalność gospodarczą polegającą na odbiorze i transporcie nieczystości płynnych, w nieograniczonym czasowo zbiorze stanów faktycznych pojawiających się w przyszłości. Potwierdzeniem dotychczasowego wywodu jest brzmienie art. 7 ust. 3a u.c.p.g., zgodnie z którym: "Rada gminy określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, uwzględniając opis wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań". Kończąc rozważania wstępne, ale także słowem wyjaśnienia wątpliwości podnoszonych w odpowiedzi na skargę, Sąd wskazuje, że pomimo utraty mocy obowiązującej uchwały nr XV/143/16, nadal podlega ona kognicji sądu administracyjnego i co więcej, może być przedmiotem zaskarżenia. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że: "Przewidziana w powołanym wyżej przepisie [art. 101 ust. 1 u.s.g. – uw. Sądu] skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wtedy, gdy uchwała ta została wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę." (uchwała TK z dnia 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94, "Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego" 1994/2/44). Utrata mocy obowiązującej nie oznacza, że nie można zakwestionować uchwały z zakresu administracji publicznej, ponieważ w mocy pozostają jej skutki, jakie w okresie obowiązywania uchwały, wywoływała. Z tego też względu w art. 147 § 1 p.p.s.a. wskazał, że uwzględnienie skargi na akt prawa miejscowego skutkuje stwierdzeniem nieważności, a nie uchyleniem tegoż aktu. Dla przypomnienia, stwierdzenie nieważności wywołuje skutek retroaktywny (ex tunc). Bez wątpliwości, zaskarżona uchwała nadal wywołuje skutki, ponieważ to na jej mocy skarżąca otrzymała pozwolenie na odbiór i transport nieczystości płynnych, które obowiązuje do 2030 r. Próba stwierdzenia nieważności tego pozwolenia powoduje, że sporny przepis zaskarżonej uchwały nadal mógłby znajdować zastosowanie w administracyjnym postępowaniu nadzwyczajnym, tak jak to miało już miejsce w przypadku postępowania o stwierdzenie nieważności zezwolenia. Skarga na uchwałę nr XV/143/16 była zatem dopuszczalna i podlegała ona rozpoznaniu przez Sąd w składzie orzekającym. Sąd co prawda już powoływał przepis art. 7 ust. 3a u.c.p.g., jednakże dla jasności wywodu, należy jeszcze raz zacytować ten przepis, gdyż to on stanowił podstawę prawną do podjęcia zaskarżonej uchwały. "Rada gminy określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, uwzględniając opis wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań". Rolą rady gminy jest podjąć uchwałę – akt prawa miejscowego – w której określi się, jakie wymagania ma spełniać przedsiębiorca chcący uzyskać zezwolenie na odbiór i transport nieczystości płynnych. Powołaną normę kompetencyjną należy odczytywać w kontekście wymagań, jakie ma spełniać przedsiębiorca, przy czym tymi wymaganiami będą wszystkie te, które są zależne od przedsiębiorcy. Nie można oczekiwać spełnienia wymagań, których spełnienie jest zależne od podmiotu trzeciego, np. posiadanie zawartej umowy cywilnoprawnej. Już w tym momencie należy przypomnieć, że w prawie cywilnym obowiązuje zasada swobody kontraktowania (art. 3531 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny [t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1610 z późn. zm.]). Żaden przedsiębiorca nie może mieć nałożonego obowiązku zawarcia umowy z konkretnym podmiotem gospodarczym. Nie na tym polega bowiem istota swobody umów. Jak wskazuje się trafnie w orzecznictwie, takie działanie istotnie ogranicza swobodę konkurowania na rynku. "Postanowienia uchwały, wskazujące wprost na konkretny podmiot, który świadczyć ma usługę odbioru nieczystości, godzą w zasady ochrony konkurencji i swobodnego dostępu do rynku poprzez ustalenie zindywidualizowanego podmiotu i wskazania konkretnego miejsca przekazywania nieczystości ciekłych bez stosownej podstawy prawnej." (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Po 106/21, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych [zwanej dalej "CBOSA"] na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Poza ww. rozważaniami, wymagania, jakie rada gminy ma określić względem przedsiębiorcy nie mogą rozszerzać regulacji na obostrzenie przestrzegania konkretnych obowiązków (wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1135/19, dostępny w CBOSA). Przepis § 4 ust. 1 uchwały nr XV/143/16 stanowi: "Przedsiębiorca, ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie Gminy Miejskiej Turek zobowiązany jest do: 1) przekazywania nieczystości ciekłych do stacji zlewnej zlokalizowanej w Turku przy ulicy Granicznej 8 (teren Oczyszczalni Ścieków); 2) posiadania umowy na przekazywanie nieczystości ciekłych do stacji zlewnej wskazanej w pkt 1". Co prawda Rada nie wskazała konkretnego podmiotu-właściciela zlewni, jednakże podmiot ten jest określony pośrednio, ponieważ będzie to ten podmiot, który zawiaduje zlewnią. Lokalny prawodawca wymaga, aby przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie na odbieranie i transport nieczystości płynnych przekazywał te nieczystości podmiotowi prowadzącemu zlewnię położonej w Turku i, aby przedsiębiorca ten miał podpisaną umowę z tym podmiotem. Sąd wspominał już o swobodzie kontraktowania. Obowiązek wskazany w § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały nr XV/143/16 może więc okazać się niewykonalny, ponieważ Rada nie ma mocy prawnej, aby zmusić podmioty gospodarcze do zawarcia umowy cywilnoprawnej. Poza tym, nakaz przekazywania nieczystości do konkretnej zlewni położonej w Turku, stanowi naruszenie zasad konkurencyjności. Żaden inny podmiot prowadzący podobną zlewnię nie może skutecznie ubiegać się o uzyskanie kontraktu na przyjmowanie nieczystości. Dla przypomnienia, art. 7 ust. 3a u.c.p.g. wskazuje, że rada gminy ma określić wymagania, jakie ma spełniać przedsiębiorca. W zakwestionowanym przepisie zaskarżonego aktu prawa miejscowego, wskazuje się na obowiązki, które nie wpisują się w powołaną w poprzednim zdaniu, normę kompetencyjną do wydania uchwały. Obowiązek postępowania w celu wykonania zaskarżonej uchwały nie stanowi wymogu, jaki ma zostać uregulowany przez radę gminy, zgodnie z normą kompetencyjną. Z tego względu, taka regulacja musi zostać jednoznacznie negatywnie oceniona. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności zarzutów skargi. Rada wykroczyła poza ustawowe upoważnienie do podjęcia zaskarżonej uchwały. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 4 ust. 1 uchwały nr XV/143/16 (pkt I sentencji wyroku). O kosztach postępowania sądowego orzeczono, na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Sąd zasądził dla skarżącej zwrot kosztów w wysokości 797 zł, na co złożyło się: 300 zł – wpis stały od skargi, 480 zł – opłata dla radcy prawnego reprezentującego skarżącą przez sądem administracyjnym I instancji oraz 17 zł – opłata od pełnomocnictwa (pkt II sentencji wyroku).