II SA/Po 2/99

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Mirosława P. na postanowienie Wojewody L. z dnia 1 grudnia 1998 r. (...) w przedmiocie pozwolenia na budowę - uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Kierownika Urzędu Rejonowego w R. z dnia 6 października 1998 r. (...); (...). Postanowieniem z dnia 6 października 1998 r. (...) Kierownik Urzędu Rejonowego w R. dopuścił na usytuowanie budynku garażowo-gospodarczego na terenie działki nr ewidencyjny 91/1, położonej w P. nr 24, bezpośrednio przy granicy działki położonej w P. nr 23. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji podał, że działka nr 91/1 stanowiąca własność Anny i Stanisława M. przeznaczona pod planowaną budowę budynku garażowo-gospodarczego graniczy z działką stanowiącą własność Mirosława P., zabudowaną budynkiem inwentarsko-gospodarczym i budynkiem mieszkalnym. Budynek mieszkalny usytuowany jest w prostej linii w odległości 5,78 m od granicy z działką nr 91/1. W drodze wizji ustalono, że wysokość dolnej krawędzi okna pokoju budynku mieszkalnego Mirosława Ptaka do poziomu terenu wynosi 2,35 m /ściany południowo-zachodniej/, natomiast odległość nowo projektowanego budynku garażowo-gospodarczego od pomieszczeń mieszkalnych wynosi 7,15 m, co nie uniemożliwia naturalnego oświetlenia pomieszczeń na pobyt ludzi zgodnie z par. 13 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. 1995 nr 10 poz. 46 ze zm./. Ponieważ inwestycję zlokalizowano na terenie, zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego J. i przeznaczonym pod zabudowę zagrodowo-siedliskową, a warunki techniczne budynku nie naruszają przepisów cytowanego wyżej rozporządzenia, organ I instancji dopuścił usytuowanie budynku bezpośrednio na granicy działki. Zażalenie na postanowienie złożył Mirosław P., w którym zawarł oświadczenie iż na takie usytuowanie budynku nie wyraża zgody. Postanowieniem z dnia 1.12.1998 r. (...) Wojewoda L. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ II instancji w pełni podzielił argumentację Kierownika Urzędu Rejonowego w R. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego w szczególności par. 12 ust. 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżący zarzuci, że obowiązujące przepisy wymagają, by usytuowanie budynku wznoszonego przy granicy działki sąsiedniej było poprzedzone pisemną zgodą właściciela tejże działki. Ponieważ skarżący nie wyraża zgody na proponowane usytuowanie budynku, jego zdaniem organy administracji naruszyły prawo zezwalając na pobudowanie budynku na granicy skarżącego. Wojewoda W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Prawo własności we współczesnych systemach prawnych należy do podstawowych praw jednostki. W związku z tym obowiązująca Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej traktuje jego ochronę jako podstawową zasadę ustrojową. O ile art. 21 stwierdza jedynie, że "Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia", to art. 64 w ust. 1 przyznaje każdemu "prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia", a w ust. 2 wskazuje na równość ochrony tych praw. Z art. 64 ust. 2 wynika, że dopuszczalne jest tylko ustawowe ograniczanie własności, o ile nie narusza jego istoty. Ograniczenia własności są dopuszczalne z zachowaniem warunków przewidzianych w art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji. Pomijając przedmiotowy zakres dopuszczalnych ograniczeń, o których mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji, zasadnicze znaczenie ma to, że jedyną dopuszczalną formą ich wprowadzenia jest forma ustawowa. Dla istoty ograniczeń w korzystaniu z prawa własności, nie ma znaczenia w niniejszej sprawie to, że ich wprowadzenie związane jest z konfliktem w zakresie korzystania z prawa własności między właścicielami sąsiednich nieruchomości. W rzeczywistości chodzi o możliwości korzystania z atrybutów prawa własności przez osoby posiadające prawo własności w sytuacji, gdy korzystanie z nich przez jednego uniemożliwia albo utrudnia korzystanie z takiego samego prawa przez innego. Właściciel nieruchomości, będący inwestorem może być ograniczony w pełnym i nieskrępowanym wykorzystaniu jej, dla celu realizowania inwestycji budowlanej, niezależnie od treści miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz różnych ustawowych ograniczeń, także ze względu na to, że obiekt budowlany ponad dopuszczalną miarę utrudnia korzystanie z prawa własności nieruchomości sąsiedniej. Podobnie prawo własności, właściciela nieruchomości sąsiedniej, w zakresie korzystania z niej, podlegać może ograniczeniom ze względu na takie lub inne korzystanie z nieruchomości przez dysponującego prawem własności inwestora. Takie ograniczenia są aspektem wzajemnego oddziaływania praw własności /innych praw majątkowych/ różnych osób, a przez to konieczności znoszenia tychże oddziaływań w granicach dopuszczalnych prawem. Optymalne korzystanie z praw w jednakowym charakterze, przy konflikcie interesów prawnych właścicieli, wiąże się z reguły z wprowadzeniem ograniczeń w korzystaniu z jednej z tych nieruchomości albo obu. Biorąc pod uwagę, że ograniczenia te wiążą się z prawem własności, mogą być one wprowadzone jedynie w ustawie. Niedopuszczalne jest więc wkroczenie w materię ustawową w drodze aktu normatywnego podustawowego. Dotyczy to także sytuacji, o której mowa w par. 12 ust: 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. 1995 nr 10 poz. 46 ze zm./, w którym dopuszcza się możliwość rozstrzygnięcia przez właściwy organ w drodze postanowienia o dopuszczalności usytuowania budynku w odległościach o których mowa w ust. 6, jeżeli nie spowoduje to istotnego utrudnienia zagospodarowania działki sąsiedniej. Z treści art. 7 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ wynika delegacja dla Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji /poprzednio Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa/ dla wydania przepisów techniczno-budowlanych dla budynków oraz związanych z nimi urządzeń, a także dla innych obiektów budowlanych. Ustawa wyraźnie określa, jakie przepisy prawne uznać można za techniczno-budowlane. W świetle art. 7 ust. 1 są nimi przepisy określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie oraz przepisy określające warunki techniczne użytkowania obiektów budowlanych. Nawet przy rozszerzającej interpretacji tegoż przepisu nie sposób doszukać w jego treści upoważnienia do ingerencji w sferę prawa własności. Rozporządzenia wykonawcze nie są aktami normatywnymi samoistnymi, co oznacza, że takiego statusu nie mogą też mieć zawarte w nich przepisy. Rozporządzenia wydawane są zawsze na podstawie ściśle określonego upoważnienia zawartego w ustawie, a upoważnienie to nie może ulegać dowolnej modyfikacji, ani uzupełnieniu w trakcie jego wykonywania. Podkreślić należy, że upoważnienie zawarte w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, stanowiące podstawę do wydania rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. dotyczyło jedynie zezwolenia na uregulowanie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, a więc przepisów techniczno-budowlanych. Delegacja ta nie zawierała także, tak jak i żaden inny przepis ustawy - Prawo budowlane, upoważnienia do jakiegokolwiek doprecyzowania czy też uzupełnienia procedury określonej w art. 9 ust. 2 ustawy prawo budowlane. Tym bardziej upoważnienie to nie dawało legitymacji do odmiennego niż w ustawie uregulowania procedury prowadzącej do legalizacji odstępstw od warunków określonych w przepisach techniczno-budowlanych oraz ingerencji w sferę prawa własności /vide - orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego P 9/98 - OTK 1999 nr 4 poz. 75/. Z tych względów w oparciu o przepisy art. 22 ust. 1 pkt 1 i art. 22 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzeczono jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach znajduje podstawę prawną w przepisach art. 55 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy.