II SA/Po 20/13

Dnia 06 marca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 marca 2013 roku sprawy ze skargi Spółki A sp. z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2012 roku Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego; postanawia: odrzucić skargę Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. powołując w podstawie prawnej art. 84c ust.9 pkt.2 i art. 84c ust.10 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej / Dz. U z 2010 r. nr 220 poz.1447 / postanowił o kontynuowaniu czynności kontrolnych w sklepie należącym do A sp. z o.o. w P. rozpoczętej w dniu [...] października 2012 r. W uzasadnieniu wskazano, że dokonując kontroli na podstawie upoważnienia do kontroli zabezpieczono sześć indywidualnie określonych produktów. Kontroli dokonano zgodnie z obowiązującymi przepisami i w stosunku do podmiotu na który wystawiono upoważnienie do kontroli. Sprzeciw, który wpłynął w ustawowym terminie nie został uwzględniony . Rozpoznając zażalenie na to postanowienie Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...] października 2012 r, na podstawie art. 138 §1 pkt.2 w zw. z art. 105 §1 i art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego i art. 84c ust. 10 i 16 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie w pierwszej instancji w całości jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu wskazano, że kontrolujący legitymowali się prawidłowym upoważnieniem i dokonali czynności kontrolnych wobec przedsiębiorcy o nazwie A sp. z o.o. Natomiast sprzeciw został wniesiony przez panią P. F. – osobę nie posiadającą upoważnienia do podpisywania pism w imieniu kontrolowanej firmy. Wobec tego organ odwoławczy uznał, że sprzeciw wniesiony przez osobę nieupoważnioną należy uznać za wniesiony nieskutecznie i nie powinien być traktowany jako sprzeciw wniesiony przez przedsiębiorcę. Natomiast pismo z [...] października 2012 r. - sprzeciw do czynności kontrolnych sporządzony przez pełnomocnika radcę prawnego jako wniesiony po zakończeniu czynności kontrolnych nie mógł stanowić przesłanki do wydania postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych bowiem czynności te zostały uprzednio zakończone. Sprzeciw wniesiony po zakończaniu kontroli nie może wywoływać żadnych skutków prawnych, bowiem nie można wstrzymać czynności kontrolnych już zakończonych. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone przez profesjonalnego pełnomocnika do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący zarzucił naruszenie art. 7, art.11, art. 107 §3 kpa poprzez niewyjaśnianie stanu faktycznego i umorzenie postępowania bez wcześniejszego ustalenia działań organu naruszającego prawa strony i przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, naruszenie art. 105 §1 kpa poprzez jego zastosowanie mimo ,że postępowanie wszczęte w wyniku złożenia sprzeciwu nie było bezprzedmiotowe, naruszenie prawa materialnego art. 84c ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie i nie rozpatrzenie sprzeciwu oraz naruszenie art. 84c ust. 9 w zw. z art. 105 §1 kpa poprzez umorzenie postępowania zamiast merytorycznego rozpoznania sprzeciwu. Stawiając powyższe zarzuty skarżący niósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej. Wskazano, że postanowienia wydawane w oparciu o ustawę o swobodzie działalności gospodarczej nie kończą postępowania administracyjnego jak i nie rozstrzygają istoty spraw. Zaskarżone postanowienie nie stanowi też aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej gdyż nie kształtuje bezpośrednio uprawnień lub obowiązków materialno-prawnych wynikających z przepisów prawa. Tym samym w ocenie organu nie podlegają zaskarżeniu na podstawie art. 3 §2 pkt 4 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Argumentowano, że postanowienia wydane w postępowaniu kontrolnym z uwagi na odrębny przedmiot postępowania administracyjnego nie podlegają zaskarżeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Według art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Ustawą określającą zakres właściwości sądów administracyjnych jest ustawa z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, / Dz, U. 2012 poz.270 / która w art. 3 § 1 stanowi, że "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie". Art. 3 § 2 tej ustawy wyznacza zakres tej kontroli, stanowiąc "Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z mocy prawa, 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydane w indywidualnych sprawach, 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6) aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a". Art. 3 § 3 powołanej ustawy rozszerza właściwość sądów administracyjnych stanowiąc, że "Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach". Na wstępie rozważenia wymagało, czy w świetle art. 3 § 2, a w szczególności pkt 2 lub 4 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowienia wydane w procedurze kontrolnej podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Postępowanie kontrolne prowadzone przez Państwową Inspekcję Sanitarną ma swój odrębny przedmiot. Przedmiotem kontroli w trybie procedury kontrolnej jest wyłącznie ustalenie stanu faktycznego. Dotyczy to postępowania kontrolnego prowadzonego na podstawie powołanej ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Postępowanie kontrolne jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego. Zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego przedmiotem postępowania administracyjnego jest ustalenie stanu faktycznego będącego podstawą do autorytatywnej konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego w celu rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach jednostki. Według art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, decyzja jest formą załatwienia sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dopuszczają możliwość rozstrzygnięcia w formie postanowienia, w zakresie współdziałania w procesie wydania decyzji (art. 106 § 5 w związku z art. 106 § 1). Postanowienia podejmowane w postępowaniu kontrolnym nie są wydawane w postępowaniu administracyjnym, nie kształtują uprawnień lub obowiązków jednostki, a jedynie w następstwie może nastąpić ukształtowanie uprawnień lub obowiązków. Odesłanie do stosowania w zakresie nieuregulowanym w postępowaniach kontrolnych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie daje podstaw do nadania im charakteru prawnego postępowania administracyjnego. Nie można zatem tylko z przyznania prawa zażalenia od postanowienia wyprowadzić dopuszczalności drogi przed sądem administracyjnym. Art. 3 § 2 pkt 2 powołanej ustawy p.p.s.a stanowi expressis verbis o zaskarżalności postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym. Postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych nie kończy postępowania administracyjnego, jak i nie rozstrzyga istoty sprawy. Zaskarżone postanowienie nie podlega kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaskarżone postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych, sprowadzające się do ustalenia stanu faktycznego w zakresie przestrzegania przepisów ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii / Dz. U. z 2012 r. poz.124 / nie stanowi też aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, gdyż nie kształtuje bezpośrednio uprawnień lub obowiązków materialnoprawnych wynikających z przepisów prawa. Tym samym nie podlega zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Postanowienia wydane w postępowaniu kontrolnym z uwagi na odrębny przedmiot od przedmiotu postępowania administracyjnego nie podlegają zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Możliwość objęcia kognicją sądów administracyjnych aktów wydanych na podstawie przepisów szczególnych, do których nie odnoszą się warunki określone w art. 3 § 2, przewiduje art. 3 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wymaga to jednak, jak stanowi art. 3 § 3 regulacji w przepisie szczególnym właściwości sądów administracyjnych. Na postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych wydane na podstawie art. 84c ust. 9 pkt 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. Vide. Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2010 r. I OSK 1030/10 Reasumując stanowisko organu zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, że na wydane postanowienie Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje ponieważ zaskarżone postanowienie wydane zostało w postępowaniu kontrolnym, a nie w postępowaniu administracyjnym – jest trafne. W tym stanie faktycznym i prawnym Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest władny rozpoznać merytorycznie zarzutów prezentowanych w skardze. Zgodnie z art. 58 §1 pkt. 1 p.p.s.a sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Wobec powyższego na zasadzie cyt. przepisu w zw. z art. 160p.p.p.s.a Sąd skargę odrzucił.