II SA/Po 200/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska (spr.) Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2007r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. /-/ B.Drzazga /-/ A.Zieliński /-/ B.Kamieńska Ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] Prezydent Miasta na wniosek inwestorki J.U. zatwierdził projekt budowlany garażu i wydał pozwolenie na jego budowę na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w P. Po ujawnieniu, że roboty budowlane prowadzone są w sposób istotnie odbiegający od udzielonego pozwolenia (ścianę frontową garażu przesunięto o 1 m w głąb działki, powierzchnię wydłużono o 30 cm, wykonano drugie drzwi w tylnej ścianie) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. postanowieniem z dnia [...]– na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego wstrzymał prowadzenie robot budowlanych. Z kolei Wojewoda wszczął postępowanie nieważnościowe i w dniu [...]wydał: postanowienie wstrzymujące wykonanie pozwolenia na budowę (art. 159 kpa) oraz decyzję o stwierdzeniu nieważności powołanej na wstępie decyzji z dnia [...]. W ocenie Wojewody decyzja ta rażąco narusza prawo, bowiem inwestorka w chwili wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę garaż nie legitymowała się aktualną decyzją o warunkach zabudowy, ani oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nadto usytuowanie garażu nie uwzględnia zasady wzajemności określonej przepisem § 12 ust. 4 pkt 1 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego . Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dnia [...]utrzymał w mocy decyzję o stwierdzeniu nieważności, dopatrując się rażącego naruszenia prawa tylko w tym, iż decyzja udzielająca pozwolenia na budowę została wydana, mimo że inwestorka w chwili wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie nie dysponowała ostateczną decyzja ustalającą warunki zabudowy, ta bowiem wcześniej wygasła. Po wyeliminowaniu w tym trybie z obrotu pozwolenia na budowę – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. decyzją z dnia [...]umorzył postępowanie w sprawie legalności przedmiotowego garażu. Na skutek odwołania wniesionego przez J. K. , właścicielkę sąsiedniej nieruchomości, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dnia [...]uchylił powyższą decyzję i umorzył postępowanie tylko w sprawie odstępstw od pozwolenia na budowę. Uznał bowiem, że wobec usunięcia z obrotu pozwolenia na budowę bezprzedmiotowe stało się dalsze prowadzenie postepowania w sprawie odstępstw od projektu zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę i od ustaleń zawartych w tej decyzji. "Niedopuszczalna jest natomiast sytuacja umorzenia postępowania w sprawie posadowionego obiektu budowlanego w przypadku gdy z obrotu prawnego wyeliminowana została decyzja pozwolenia na budowę, a proces budowlany nie został jeszcze zakończony". Uniemożliwiałoby to inwestorowi zalegalizowanie obiektu zrealizowanego na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, a w konsekwencji jego użytkowanie zgodnie z prawem. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. wszczął postępowanie "w sprawie legalności wybudowania garażu na nieruchomości przy ul. [...] w P." i po jego przeprowadzeniu wydał dnia [...]– na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 prawa budowlanego (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) – decyzję nr [...] nakładającą na inwestorkę J.U. obowiązek wykonania w terminie 3 miesięcy od dnia ostateczności decyzji: 1) wentylacji garażu przewodem wentylacyjnym wyprowadzonym ponad dach budynku, 2) przedstawienia protokołu kontroli przewodu wentylacyjnego sporządzonego przez kwalifikowanego mistrza w rzemiośle kominiarskim. W uzasadnieniu, powołując się na utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych, wyraził pogląd, iż roboty budowlane wykonane na podstawie ostatecznej decyzji, która z jakichkolwiek przyczyn później okazała się wadliwa, nie mogą być uznane za samowolę budowlaną. W konsekwencji sprawę należało rozstrzygnąć nie na podstawie przepisów art. 48, lecz na podstawie regulacji objętej art. 50 i 51 prawa budowlanego. Na skutek stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę zrealizował się stan określony w art. 50 ust. 1 pkt 1, to jest stan prowadzenia robót bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zbędne jednak było orzekanie w tym trybie o wstrzymaniu robót budowlanych, bowiem garaż został już postawiony. Należało zatem legalizować wykonane roboty budowlane przy zastosowaniu przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 7 prawa budowlanego, to znaczy przez nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Wyjaśniło się bowiem w toku postepowania, że wykonane roboty mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. W związku z tym, że z dniem 1 stycznia 2004r. utracił moc obowiązujący dla tego terenu plan zagospodarowania przestrzennego, a nowy plan nie został uchwalony, ocena zgodności przedmiotowego garażu z przepisami mogła być dokonana jedynie w oparciu o obowiązujące przepisy techniczno-budowlane. Zatwierdzony skasowaną decyzją projekt budowlany tych przepisów nie naruszał. Budynek – zgodnie z projektem – jest usytuowany w ten sposób, że jego ściana boczna nie posiadająca otworów okiennych i drzwiowych została skierowana do granicy działki, a odległość tej ściany od granicy wynosi 1,5 m, bo dalsze odsunięcie od garażu nie było możliwe ze względu na rozmiary działki. Takie usytuowanie garażu dopuszcza przepis § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Oględziny obiektu przeprowadzone w dniu [...] stycznia 2007r. ujawniły natomiast niespełnienie przepisów zamieszczonych w rozdziale 10 wyżej powołanego rozporządzenia, określających szczegółowe wymogi, jakie musi spełniać garaż dla samochodów osobowych. Przedmiotowy garaż jest ogrzewany, a w tego typu garażach stosownie do § 108 ust. 1 pkt 2 należy stosować wentylację co najmniej grawitacyjną, zapewniającą 1,5-krotną wymianę powietrza na godzinę. Sposób spełnienia wymagań w zakresie wentylacji grawitacyjnej określa Polska Norma PN-83/B-03430 wskazując, że odpływ powietrza z pomieszczeń powinien być zapewniony przez otwory wywiewne usytuowane w górnej części ściany i przyłączone do pionowych przewodów wentylacji grawitacyjnej. Zastosowanie przewietrzania otworami wentylacyjnymi umieszczonymi w tylnej ścianie garażu tych wymogów nie spełnia. Dlatego konieczne jest nałożenie na inwestorkę obowiązku wykonania – w sposób wskazany w decyzji – wentylacji garażu. W odwołaniu od tej decyzji J. K. zarzuciła, iż stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany garażu i pozwalającej na jego budowę, wbrew stanowisku organu orzekającego, nie daje podstaw do wszczynania postępowania legalizacyjnego. Orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dotyczą bowiem tylko takiej sytuacji, gdy obiekt wybudowano na podstawie ostatecznej decyzji, którą następnie uchylono. Skarżąca poinformowała też, że "odnośnie procesu budowlanego było prowadzone postępowanie prokuratorskie, które umorzono nie ze względu na fakt, że nie miało miejsca przestępstwo, lecz ze względu na niewykrycie sprawcy. Jest zatem kwestią także w tym zakresie przesądzoną, że proces budowlany oparto na dokumencie sfałszowanym. Nie ma zatem żadnych podstaw do legalizowania bezprawia". Zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego wskazanych w art. 6 i 7 kpa oraz po upływie 2 miesięcy od wydania postanowienia o wstrzymaniu robót, czyli z naruszeniem przepisu art. 51 ust. 2 prawa budowlanego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając argumentację organu I instancji wskazująca na możliwość legalizacji przedmiotowego garażu. Podkreślono, że w postępowaniu legalizacyjnym nie wymaga się od inwestorki wylegitymowania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Prawo to ma bowiem znaczenie przy udzielaniu pozwolenia na budowę, nie zaś w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały już wykonane. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że garaż został już pobudowany. Nie można więc skutecznie wytykać organowi pierwszej instancji, że nie wydał postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Skarżąca nie złożyła żadnego orzeczenia potwierdzającego zarzut "prowadzenia procesu budowlanego w oparciu o dokument sfałszowany". A zresztą kwestia ta może mieć znaczenie w postępowaniu zmierzającym do wyeliminowania z obiegu prawnego pozwolenia na budowę, a nie w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym w trybie art. 51 prawa budowlanego. Organ odwoławczy nie dopatrzył się też żadnych uchybień proceduralnych postępowania administracyjnego prowadzonego w pierwszej instancji. Stronom zapewniono czynny udział w sprawie i możliwość zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Powyższa decyzja jest przedmiotem skargi wniesionej do Sądu Administracyjnego przez J. K. Skarżąca powtórzyła zarzuty i argumenty zawarte w odwołaniu, a nadto zarzuciła naruszenie art. 48 i 50 prawa budowlanego przez uznanie, że dopuszczalne jest przeprowadzenie procedury legalizacyjnej w sytuacji, gdy zasadne jest orzeczenie rozbiórki budynku na podstawie art. 51 ust. 1 prawa budowlanego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wbrew ogólnym zarzutom skargi, organy administracyjne pierwszej i drugiej instancji w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Należy przyznać racje organowi odwoławczemu, iż zarzut skarżącej, że "proces budowlany oparto na dokumencie sfałszowanym" a postępowanie karne umorzono z powodu niewykrycia sprawcy, nie ma istotnego znaczenia w postępowaniu legalizacyjnym istniejącego obiektu budowlanego, zrealizowanego przed wszczęciem tego postępowania. Z wyjaśnień złożonych przez skarżącą na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2007r. (k. 23 akt sądowych) wynika, że w postępowaniu przygotowawczym sprawdzano jej przypuszczenie "iż pozwolenie na budowę zostało oparte między innymi na podstawie dokumentów sfałszowanych". Chybiony jest też zarzut naruszenia przepisów art. 48, 50 i 51 ust. 1 prawa budowlanego polegający na zastosowaniu procedury legalizacyjnej zamiast nakazu rozbiórki garażu. Przepisy art. 48 prawa budowlanego dotyczą obiektów budowlanych lub ich części, będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Tymczasem budowę przedmiotowego garażu rozpoczęto na podstawie ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę. Wojewoda stwierdził nieważność tej decyzji w dniu [...] ,a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]utrzymał w mocy decyzję o stwierdzeniu nieważności. Nawet gdyby inwestorka kontynuowała roboty budowlane po ich wstrzymaniu – w trybie art. 51 ust. 1 prawa budowlanego – postanowieniem dnia [...] (k. [...] akt administracyjnych I instancji), to i tak nie oznacza to konieczności stosowania przepisów art. 48. Stanowisko organów orzekających w tej kwestii jest trafne i oparte na utrwalonym orzecznictwie (patrz m.in. teza 2 wyroku (7) Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28.05.2001r. sygn. OSA 2/01, ONSA 2001 nr 4, poz. 143). Istota unormowania zawartego w art. 48, w przypadku gdy wymagane jest pozwolenie na budowę, polega na tym, że surowe sankcje przewidziane w przepisach art. 48 dotyczą osoby, która nie uzyskała wymaganego pozwolenia na budowę, a mimo to wybudowała lub buduje obiekt budowlany. Rozpoczęcie budowy na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, która to decyzja została następnie wyeliminowana z obrotu decyzją stwierdzającą nieważność pozwolenia na budowę, jest przypadkiem prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. Słusznie zatem organy zastosowały przepisy art. 51 ust. 1 i ust. 7 prawa budowlanego. Wytykając organom orzekającym niezastosowanie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 i niewydanie w tym trybie nakazu rozbiórki skarżąca przeoczyła, iż decyzję przewidzianą w art. 51 ust. 1 pkt 1 wydaje się, gdy roboty budowlane wykonane w warunkach, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Tymczasem według ustaleń prawidłowo poczynionych przez organy nadzoru budowlanego, garaż może być przywrócony do stanu zgodnego prawem po wykonaniu wentylacji odpowiedniej dla garaży ogrzewanych. Wskazywane przez skarżącą posadowienie garażu w odległości 1,5 m od granicy jej działki ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych dopuszcza przepis § 12 ust. 3 pkt 2 powołanego wyżej rozporządzenia wykonawczego. Z mapy zasadniczej (k. 5 akt administracyjnych I instancji) wynika, że przedmiotowy garaż nie mógł być dobudowany z drugiej strony do budynku mieszkalnego inwestorki, bo jest tam urządzone wejście do budynku. Natomiast od strony nieruchomości skarżącej nr [...] przylega do granicy z działką nr [...] tylko utwardzony betonem wjazd na posesję. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych wydane zostało [...] ,ale w rozstrzygniętej sprawie nie wskazuje to – jak zarzuca skarżąca – na naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji po upływie 2 miesięcy od wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Stosownie bowiem do przepisu art. 50 ust. 4 – postanowienie to utraciło ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, a nadto Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]umorzył postępowanie zażaleniowe (k. [...] akt administracyjnych I instancji). Ustalenie organów administracyjnych, iż budowa przedmiotowego garażu poprzedziła postępowanie legalizacyjne zakończone zaskarżoną decyzją nie jest kwestionowane i znajduje oparcie w materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu administracyjnym. Już w dniu [...] lutego 2005r. inwestorka zawiadomiła organ nadzoru budowlanego o zakończeniu robót budowlanych (k. [...] akt administracyjnych I instancji). Wykonanie robót budowlanych czyni zbędnym wydanie nowej decyzji o wstrzymaniu robót budowlanych, ale nie stoi na przeszkodzie wydaniu decyzji legalizacyjnej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 (art. 51 ust. 7 prawa budowlanego). Z tych względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ B.Drzazga /-/ A.Zieliński /-/ B.Kamieńska MarK