II SA/Po 202/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku J. D., S. S., L. R., D. J. i P. N. o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi J. D., S. S., L. R., D. J. i P. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2022 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia /-/J.Szuma Pismem z dnia [...] marca 2022 r. J. D., S. S., L. R., D. J. i P. N. wnieśli skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2022 r., [...]. Powyższym postanowieniem organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania szeregu osób, w tym jak można orientacyjnie ustalić na podstawie akt administracyjnych także obecnych skarżących J. D., S. S., L. R., D. J. i P. N. (odpowiednio k. 819, 817, 810, 802, 792 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), od decyzji Burmistrza J. z dnia [...] grudnia 2021 r., [...], [...] o ustaleniu na rzecz G. sp. z o.o. środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pod nazwą "[...]" na działce [...] w obrębie S.. W skardze J. D., S. S., L. R., D. J. i P. N., poza wnioskiem głównym obejmującym uchylenie zaskarżonego postanowienia w części ich dotyczącej, wystąpili także o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej "P.p.s.a."). Wniosek nie został uzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Wniosek o wstrzymanie wykonania postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2022 r., nr [...] nie może być uwzględniony. Stosownie do art. 61 § 1 P.p.s.a. wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przepis ten stanowi także, że możliwość wstrzymania dotyczy aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że stosownie do art. 86f ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 2373 z późn. zm., dalej "u.u.i.ś.") do skargi na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach stosuje się przepis art. 61 § 3 P.p.s.a., z tym że przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w tym przepisie, rozumie się następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję. W tym miejscu dla porządku należy uściślić, że jakkolwiek wniosek J. D., S. S., L. R., D. J. i P. N. o wstrzymanie wykonania dotyczy literalnie postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, to jednak z kontekstu sprawy wynika, iż intencją skarżących jest przede wszystkim wstrzymanie wykonania skutków decyzji Burmistrza J. z dnia [...] grudnia 2021 r., [...], [...] o ustaleniu na rzecz G. sp. z o.o. środowiskowych uwarunkowań, od której się odwoływali. Zasadniczo nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych, że wniosek złożony w oparciu o art. 61 § 3 P.p.s.a. może objąć nie tylko zaskarżoną decyzję, ale także decyzję ją poprzedzającą. Decyzja pierwszej instancji, poprzedzająca drugoinstancyjną decyzję skarżoną do sądu, w sposób oczywisty zawiera się w granicach materialnoprawnie rozumianej "sprawy". Przyjmuje się niekiedy w orzeczeniach, że powyższa reguła nie ma jednak zastosowania do sytuacji, gdy przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego jest rozstrzygnięcie proceduralne organu drugiej instancji, takie jak na przykład stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, stwierdzenie niedopuszczalności odwołania (jak w niniejszej sprawie), czy umorzenie postępowania odwoławczego. Wykluczenie możliwości wstrzymania wykonania decyzji administracyjnych w sprawach ze skarg na akty dotyczące aspektów proceduralnych wynikłych w trakcie postępowania administracyjnego (takich jak choćby postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania) jest niewątpliwie prostą konsekwencją założenia o niemożliwości objęcia kontrolą sądu sprawy "materialnej" (w oparciu o art. 135 P.p.s.a.), w sytuacji, gdy badane jest rozstrzygnięcie "formalne". Sąd ma świadomość, że powyższy pogląd jest często wyrażany w orzecznictwie, niemniej nie podziela go. W ocenie Sądu w kontekście systemowym można próbować doszukiwać się pewnych racji, które mogłyby uzasadniać potrzebę rozważenia ochrony tymczasowej w odniesieniu do aktów o charakterze materialnym w niektórych sprawach, gdzie przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie proceduralne. Należy zwrócić uwagę, że złożenie skargi w sprawie zakończonej decyzją czy postanowieniem, które kończą tok sprawy administracyjnej, łączy się niekiedy z rzeczywistą potrzebą uzyskania ochrony tymczasowej po stronie skarżącego, a potrzeba ta może być jak najbardziej uzasadniona. Zarówno bowiem kompleksowe (co do istoty) jak i proceduralne zakończenie postępowania drugiej instancji administracyjnej skutkuje wykonalnością decyzji pierwszoinstancyjnej. Oznacza to, że osoba, której odwołanie uznano za niedopuszczalne (niezależnie czy słusznie czy niesłusznie), oczekując na ochronę sądową może być narażona na wykonanie decyzji administracyjnej tak samo jak osoba, która skarży "normalną" (rozstrzygającą co do istoty) drugoinstancyjną decyzję. Nie można też zapominać, że Polska tak jak i inne kraje europejskie, powinna dochować standardów ochrony tymczasowej wynikających z rekomendacji Rady Europy nr R (89)8 w sprawie tymczasowej ochrony sądowej (Recommendation No. R(89)8 of the Committee of Ministers to Member States of Provisional Court Protection in Administrative Maters, dostępne w bazie Rady Europy https://rm.coe.int; tłumaczenie i uwagi do rekomendacji przedstawia Z. Kmieciak, Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, "Państwo i Prawo" 2003, s. 20-21). Z rekomendacji I i II (zwłaszcza zd. 2) wynika, że Państwa powinny zapewnić skuteczną ochronę tymczasową w przypadku zagrożeń powstających na skutek wydania aktów administracyjnych, a przy tym nie wskazuje się, że chodzi wyłącznie o akty administracyjne bezpośrednio zaskarżone. Sąd uwzględnił powyższe względy rozpatrując wniosek J. D., S. S., L. R., D. J. i P. N. oraz w następstwie rozważył ich żądanie także w kontekście wykonalności decyzji Burmistrza J. z dnia [...] grudnia 2021 r., [...], [...] o środowiskowych uwarunkowaniach. Zarazem jednak zaznaczyć należy, że nawet przy założeniu szerokiej wykładni art. 61 § 3 zd. 3 P.p.s.a., nie można dopatrzeć się okoliczności, które uzasadniałyby udzielenie skarżącym ochrony tymczasowej we wnioskowanym zakresie. Decyzja pierwszej instancji, której w istocie wykonania obawiają się skarżący, obejmuje środowiskowe uwarunkowania. Jest to więc decyzja z całą pewnością "wykonalna". Zresztą o zastosowaniu do niej art. 61 § 3 P.p.s.a. przesądza art. 86f ust. 1 u.u.i.ś. Art. 61 § 3 P.p.s.a. formułuje alternatywnie dwie ustawowe przesłanki pozostawionego ocenie sądu wstrzymania wykonania aktu lub czynności: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (następstw wynikających z podjęcia realizacji przedsięwzięcia – art. 86f ust. 1 u.u.i.ś.). Aby Sąd mógł stwierdzić, czy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, strona kwestionująca decyzję (postanowienie) musi zatem przytoczyć istnienie konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że jej wykonanie spowoduje dla niej daleko idące, względnie trudne do odwrócenia negatywne konsekwencje. Wniosek J. D., S. S., L. R., D. J. i P. N. nie zawiera uzasadnienia. Skarżący nie wyjaśnili niebezpieczeństwo jakiej realnej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków im grozi. Mając to wszystko na uwadze Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Nie znalazł również podstaw, aby uwzględnić wniosek zakładając, iż dotyczy on decyzji pierwszej instancji. Orzeczenie wydano na podstawie więc art. 61 § 3 P.p.s.a. Stosownie do art. 61 § 5 P.p.s.a. postanowienie mogło zapaść na posiedzeniu niejawnym. Końcowo i na marginesie Sąd sygnalizuje – co może mieć znaczenie dla skarżących z punktu widzenia planowania dalszych kroków proceduralnych – że niniejsza sprawa została uznana za gotową do rozpoznania i zostanie najpewniej najbliższym czasie skierowana na posiedzenie. /-/ J. Szuma