II SA/Po 202/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] maja 2022 r. sprawy ze skargi J. D., S. S., L. R., D. J. i P. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2022 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia, II. zasądza od organu na rzecz J. D. kwotę [...](słownie: [...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. zasądza od organu na rzecz S. S. kwotę [...](słownie: [...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, IV. zasądza od organu na rzecz L. R. kwotę [...](słownie: [...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, V. zasądza od organu na rzecz D. J. kwotę [...](słownie: [...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, VI. zasądza od organu na rzecz P. N. kwotę [...](słownie: [...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 20 stycznia 2022 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania grupy osób od decyzji Burmistrza [...] (zwanego dalej "Burmistrzem") z dnia 21 grudnia 2021 r., [...], [...] o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa budynku inwentarskiego – chlewni [...] wraz z infrastrukturą techniczną przeznaczonego do hodowli [...]" – uznało wniesione odwołanie za niedopuszczalne. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy. Pismem z dnia 27 października 2020 r. Gospodarstwo Rolne S. sp. z o.o. z siedzibą w K. złożyło wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla opisanej wyżej inwestycji, zaplanowanej na działce [...] w obrębie S. (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzją z dnia 21 grudnia 2021 r., [...], [...] Burmistrz dla przedsięwzięcia ustalił środowiskowe uwarunkowania (k. [...]-[...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Od powyższej decyzji odwołanie złożyła grupa okolicznych mieszkańców (k. [...]-[...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji), w tym J. D. (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji), S. S. (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji), L. R. (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji), D. J. (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji) oraz P. N. (k[...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Zdaniem odwołujących się powinni być oni uznani za strony postępowania na podstawie art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a.") oraz art. 74 ust. 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 1029, dalej "u.u.i.ś."). Przedsięwzięcie, dla którego Burmistrz ustalił środowiskowe uwarunkowania, spowoduje znaczne przekroczenie standardów jakości środowiska oraz będzie groziło degradacją ich nieruchomości. W szczególności przyczyni się ono do obniżenia bezpieczeństwa środowiskowego oraz wartości rynkowej nieruchomości. Wskazano również, że planowane przedsięwzięcie będzie miało duże rozmiary oraz będzie kolejną inwestycją tego rodzaju realizowaną na tym obszarze. Ponadto zaznaczyli, że postępowanie było prowadzone z naruszeniem art. 7 K.p.a., gdyż mieszkańcy S. nie byli powiadamiani o wszczęciu postępowania i kolejnych czynnościach w sprawie. Postanowieniem z dnia 20 stycznia 2022 r[...] Kolegium uznało powyższe odwołanie za niedopuszczalne. Wskazało, że zgodnie z art. 74 ust. 3a u.u.i.ś. stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie w wariancie zaproponowanym przez wnioskodawcę, z zastrzeżeniem art. 81 ust. 1 u.u.i.ś. Przez obszar ten rozumie się: 1) przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obszar znajdujący się w odległości 100 m od granic tego terenu; 2) działki, na których w wyniku realizacji, eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska, lub 3) działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. Kolegium zaznaczyło, że Burmistrz słusznie uznał za strony postępowania właścicieli działek objętych inwestycją oraz działek znajdujących się w odległości 100 m od granic terenu inwestycji. Dodatkowo podkreślono, że w toku postępowania nie wpływały żadne uwagi i wnioski społeczeństwa. Wskazano również, że właściwe organy zgodnie orzekły, iż planowane przedsięwzięcie nie spowoduje naruszeń przepisów z zakresu ochrony środowiska. Również żaden z organów współdziałających nie odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. Zatem argumenty odwołania dotyczące znacznego przekroczenia standardów jakości środowiska, nawet gdyby zostały wniesione przez stronę, nie mogą stanowić podstawy uchylenia decyzji. Kolegium zaznaczyło, że organ w postępowaniu środowiskowym nie może kierować się wyłącznie sprzeciwem społeczności lokalnej. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest decyzją związaną, a zatem w przypadku wykazania, że przedsięwzięcie nie będzie negatywnie oddziaływać na środowisko, organ powinien wniosek uwzględnić i ustalić środowiskowe warunki realizacji przedsięwzięcia. Decyzja ta sama w sobie nie daje podstaw do realizacji inwestycji, wskazuje jedynie, że określone w niej warunki realizacji mające na celu ochronę środowiska muszą być respektowane w przypadku uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy oraz uzyskanego w jej następstwie pozwolenia na budowę. W ocenie Kolegium, skargi mieszkańców nie mogą wpływać na treść decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Kolegium podkreśliło, że w sytuacji stwierdzenia przez organ odwoławczy, iż osobie wnoszącej odwołanie nie przysługuje przymiot strony konieczne jest stwierdzenie niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 K.p.a. Pismem z dnia 7 marca 2022 r. J. D., S. S., L. R., D. J. oraz P. N., reprezentowani przez radcę prawnego M. G., zaskarżyli powyższe postanowienie wnosząc między innymi o jego uchylenie w części ich dotyczącej oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania (k. [...] akt sądowych). Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. art. 74 ust. 3a pkt 2 oraz pkt 3 u.u.i.ś. w związku z art. 28 K.p.a. poprzez nieuznanie za strony postępowania odwołujących się mieszkańców S. w sytuacji, gdy w przypadku realizacji inwestycji zostaną przekroczone standardy jakości środowiska. Ponadto organ zaniechał również zbadania, czy obszar o którym mowa w art. 74 ust. 3a u.u.i.ś. obejmuje działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem; 2. art. 7, art. 8 oraz art. 10 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób negujący zasady wynikające z przywołanych przepisów. W motywach skargi wskazano, że według organów skarżący nie powinni być stronami postępowania wedle art. 74 ust. 3a pkt 1 u.u.i.ś. Tymczasem pominięto, iż przywołany przepis (ustęp) zawiera również punkty 2 i 3. Zdaniem skarżących inwestycja ewidentnie będzie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie (generując zapach, wpływając na krajobraz, zwiększenie natężenia ruchu i spadek wartości nieruchomości). Konsekwencją stanowiska organów zaprezentowanego w omawianej materii jest zanegowanie ratio legis u.u.i.ś. Skarżący podkreślili, że celem ustawodawcy było zabezpieczenie interesów społeczności lokalnych, a nie umniejszanie ich praw względem wcześniej obowiązujących przepisów natury ogólnej (art. 28 K.p.a.). Specustawa miała rozszerzyć udział społeczeństwa w tego typu postępowaniach, a nie go ograniczyć. Tym samym organy nie mogły poprzestać jedynie na analizie przesłanki z art. 74 ust. 3a pkt 1 u.u.i.ś. Ustawodawca wprowadził w art. 74 ust. 3a u.u.i.ś. również pkt 2 i 3, celem umożliwienia realnego udziału społeczeństwa w sprawach środowiskowych. Skarżący podkreślili także, że Kolegium otrzymało odwołanie w dniu 12 stycznia 2022 r., a już 20 stycznia 2022 r. (po 8 dniach) wydało postanowienie uznające odwołanie za niedopuszczalne z racji rzekomego braku przymiotu strony po stronie odwołujących. Skarżący uznali za mało prawdopodobne, aby Kolegium w tak krótkim czasie stwierdziło, czy po stronie kilkuset osób wnoszących odwołanie występują przymioty dające im status strony, na przykład jak blisko inwestycji położone są nieruchomości stanowiące ich własność. Ponadto skarżący przedłożyli kontr-raport środowiskowy autorstwa mgr. inż. Ł. W. (osoby uprawnionej do sporządzenia tego typu raportów zgodnie z art. 74a ust. 2 u.u.i.ś.) wskazujący w jaki sposób planowana inwestycja będzie negatywnie oddziaływać na wieś S.. We wnioskach powyższego raportu znalazło się stwierdzenie, że ustalenie istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy kwestii, przyjmujące postać stwierdzeń organu bazujących w istocie jedynie na dokumentach przedłożonych przez inwestora, należy uznać za zdecydowanie niewystarczające i dokonane z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zwłaszcza art. 7 i 8 K.p.a. Wskazano, że uznanie, iż skarżącym nie przysługiwał status strony postępowania nastąpiło głównie z powodu nie przeprowadzenia przez organ postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy skarżącym przysługiwał ten status, przy jednoczesnym oparciu stanowiska organu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko jedynie na oświadczeniu zawartym we wniosku inwestora, bez dokonania jego szerszej analizy i zaniechania czynności dowodowych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej odrzucenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko (k. [...] akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności odnosząc się do wniosku Kolegium o odrzucenie skargi należy wskazać, iż nie został on uargumentowany, co utrudnia odniesienie się do niego. W ocenie Sądu wniosek ten nie zasługiwał na uwzględnienie. Skargę wniesiono w terminie i jest ona dopuszczalna, a więc może podlegać rozpoznaniu. Na wstępie Sąd pragnie podkreślić, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Obecnie kontrolowane postanowienie Kolegium z dnia 20 stycznia 2022 r., [...] obarczone jest poważną wadą. Nie zawiera ono bowiem oznaczenia jego adresata. Zgodnie z art. 124 K.p.a. postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Postanowienie, które nie zawiera wymaganych przez prawo składników, jest wadliwe. Powstaje na tym tle taki sam problem jak w odniesieniu do decyzji administracyjnych, a mianowicie czy brak niektórych elementów czyni postanowienie wadliwym, czy też nieistniejącym. Należy przyjąć, że brak jednego z tzw. istotnych składników postanowienia, do których zalicza się: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego postanowienie, wskazanie adresata postanowienia, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby upoważnionej do wydania postanowienia, sprawia, że mamy w takim przypadku do czynienia nie z postanowieniem, lecz z aktem nieistniejącym (zob. A. Wróbel, Komentarz do art. 124, [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022). Wymienione cztery składniki aktu uznano za niezbędne minimum także w przypadku wydawania decyzji administracyjnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznaczenie adresata będącego osobą fizyczną polega na podaniu co najmniej jego imienia i nazwiska. Sąd podkreśla, że pominięcie adresata aktu czyni go niewykonalnym i stanowi rażące naruszenie prawa określone w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Jak zaznaczono, postanowienie Kolegium z dnia 20 stycznia 2022 r., [...] nie zawiera oznaczenia strony/stron postępowania – nie wskazuje w ogóle kto złożył odwołanie, a więc nie wiadomo czyje odwołanie było rozpatrywane. Idąc dalej – skoro w postępowaniu odwoławczym akty kierowane są do skarżącego (odwołującego się), to w rezultacie należy też stwierdzić, że nie wskazanie odwołującego jest równoznaczne także z nie wskazaniem adresata rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie organ w rubrum decyzji określił jedynie, że rozpoznano "odwołanie od decyzji wydanej przez Burmistrza [...]", natomiast w uzasadnieniu pojawia się lakoniczne stwierdzenie, że "odwołali się okoliczni mieszkańcy". Sąd nadmienia w tym miejscu, że ma świadomość, iż Kolegium nie wymieniło adresatów postanowienia zapewne dlatego, iż odwołanie złożyła znaczna ilość osób. Pod odwołaniem podpisało się kilkaset zainteresowanych podmiotów, których lista nazwisk jest zamieszczona łącznie na 30 stronach, z czego na każdej znajduje się średnio około 15 nazwisk (k[...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Opracowanie listy tak znacznej ilości imion i nazwisk jest czasochłonne, niemniej nie zwalnia to organu odwoławczego od wskazania w rozstrzygnięciu osób, do których kieruje swe rozstrzygnięcie (czyje odwołania rozpatruje). Jak bowiem zaznaczono, nie może istnieć w obrocie prawnym rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu administracyjnym, które pozbawione jest wskazania jakiegokolwiek adresata. Warto w tym miejscu też zaznaczyć, że odwołanie od decyzji Burmistrza z dnia 21 grudnia 2021 r., [...] złożyły osoby, które na wstępie zaznaczyły, iż działają w imieniu własnym ("My niżej podpisani, w imieniu własnym..."). Oznacza to, że w sprawie działały konkretne osoby we własnym imieniu, w tym osoby obecnie składające skargę. Tymczasem nie znalazło to żadnego odzwierciedlenia w treści postanowienia. Nie wiadomo w istocie czyje odwołania uznano za niedopuszczalne. To tymczasem w postępowaniu administracyjnym z uwagi na pewność (procesową) obrotu prawnego musi być kwestią jednoznaczną i bezdyskusyjną. Innymi słowy o ile procedowanie w niniejszej sprawie wiąże się z pewnymi uciążliwościami dla Kolegium, to jednak dopełnienie wymogów proceduralnych jest wymagane zgodnie z przepisami regulującymi postępowanie administracyjne. W tym miejscu należy sygnalizacyjnie dodać, że na etapie postępowania sądowego grupa mieszkańców S., która wniosła skargę – to jest J. D., S. S., L. R., D. J. oraz P. N. – była reprezentowana przez radcę prawnego M. G.. Udzielone pełnomocnictwo znajdujące się w aktach sprawy obejmuje reprezentację zarówno przed organami administracji publicznej, jak i sądami administracyjnymi (k. [...] akt sądowych). W związku z powyższym Kolegium może zwrócić się do radcy prawnego M. G. z zapytaniem o możliwość reprezentowania, względnie koordynowania działań także pozostałych osób. Końcowo Sąd wskazuje, że stwierdzenie nieważności postanowienia jako wydanego w odniesieniu do niesprecyzowanego w nim kręgu adresatów oznacza uznanie go za niebyłe. W takich okolicznościach Sąd nie powinien uprzedzać organów, jeśli chodzi zajęcie stanowiska co do merytorycznych aspektów dopuszczalności złożonego odwołania. Niemniej, nie wychodząc poza obszar uwag formalnych Sąd zwraca uwagę, iż ponownie rozpatrując sprawę Kolegium powinno pouczyć osoby odwołujące się o treści przepisów określających krąg stron postępowania w sprawie o ustalenie środowiskowych uwarunkowań i wezwać je do wykazania w oparciu o jakie okoliczności wywodzą swoją legitymację do zaskarżenia. Odwołanie wszakże wniosły osoby fizyczne pod nim podpisane, których legitymację do działania ocenia się przez skonfrontowanie indywidualnych przymiotów z właściwymi przepisami. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 2 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia (punkt I. sentencji wyroku). W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. (punkt II.–VI. sentencji wyroku). Na zasądzone koszty dla skarżących złożyło się wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości [...] zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. 2018 r., poz. 265), należna opłata skarbowa od złożonego pełnomocnictwa (17 zł, k[...] akt sądowych) oraz wpis sądowy w wysokości [...] zł (k. [...] akt sądowych). Koszty postępowania zasądzono odrębnie dla poszczególnych skarżących, ponieważ z okoliczności sprawy wskazują, że są to osoby ze sobą nie powiązane, mające każdy własny interes prawny. Zresztą każda z tych osób opłaciła odrębnie wpis od skargi oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa. Wyrok wydano w postępowaniu uproszczonym poza rozprawą na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a.