II SA/Po 203/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sąd. Katarzyna Fornalik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2015r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy C. z dnia [...] grudnia 2014r. nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Nr [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C., działając na podstawie art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: "K.p.a."), art. 3 ust. 3 i 4, art. 4, art.5, art. 7, art. 8, art. 11, art. 14, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 39 ust. 1, art. 106 oraz art. 107 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (dalej w skrócie: "u.p.s."), po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku W. M. – odmówił przyznania pomocy celowej z powodu odmowy wykazania dochodu. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji podniesiono, że w dniu [...] grudnia 2013 r. W. M. złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej na zabezpieczenie podstawowych potrzeb rodziny: zakup odzieży i opału. Jako uzasadnienie wskazała, że jest osobą bezrobotną, samotnie wychowującą dwójkę dzieci: syna ur. w 199[...] r. i córkę ur. w 200[...] r. Wnioskodawczyni wskazała, że utrzymuje się jedynie z zasiłku rodzinnego. Po rozpatrzeniu wniosku o przyznanie zasiłku celowego na zakup odzieży i opału decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Nr [...] organ pierwszej instancji odmówił przyznania wnioskowanej pomocy z powodu odmowy wykazania dochodu. Wskutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Na decyzję Kolegium wnioskodawczyni wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Sąd wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt ll SA/Po 478/14 uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd stwierdził, że w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, a w szczególności w kwestionariuszu z przeprowadzonego w dniu [...] grudnia 2013 r. wywiadu środowiskowego brak jest opisu mieszkania zajmowanego przez skarżącą. Z dokumentacji nie wynika czy skarżąca rzeczywiście zamieszkuje wspólnie w jednym lokalu z córką i Z. G., czy tylko, jak twierdzi, zajmuje odrębny pokój z łazienką, który jest niezależny od reszty mieszkania znajdującego się w domu należącym do Z. G. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku organ pierwszej instancji ponownie odmówił przyznania wnioskowanej pomocy. W swej decyzji organ zawarł obszerny opis stanu faktycznego sprawy, ze szczególnym uwzględnieniem opisów wywiadów środowiskowych przeprowadzonych przez pracowników socjalnych. W niniejszej sprawie na podstawie przede wszystkim zeznań świadków jak i mając na względzie zasady doświadczenia życiowego ustalono, że wnioskodawczyni wraz z córką i Z. G. prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. W związku z tym faktem do wydania orzeczenia w przedmiocie przyznania pomocy finansowej wnioskodawczyni koniecznym jest ustalenie sytuacji dochodowej i majątkowej Z. G. Ponadto, zdaniem organu pierwszej instancji, zachowanie Z. G. w toku całego postępowania, kiedy to jest on obecny przy przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego z wnioskodawczynią, często sugeruje jej odpowiedzi i odmawia opuszczenia lokalu pomimo wielokrotnych próśb i żądań pracownika socjalnego, czyni niewiarygodnym oświadczenia i twierdzenia zarówno wnioskodawczyni jak i samego Z. G. co do tego, iż nie prowadzą oni wspólnie gospodarstwa domowego. Reasumując, pomimo faktu, że w rodzinie występuje bezrobocie organ pierwszej instancji odmówił wnioskodawczyni wnioskowanej pomocy z uwagi na brak współpracy wnioskodawczyni z pracownikiem socjalnym. W. M. nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem i wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. W uzasadnieniu odwołania wskazała, że jest bezrobotna i wychowuje dwoje dzieci. Wnioskodawczyni podkreśliła, że nigdy nie prowadziła gospodarstwa domowego ze Z. G. Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 17 pkt 1, art. 127 §2 i art. 138 §1 pkt 1 K.p.a. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy podniósł, że w niniejszej sprawie bezsprzecznie mamy do czynienia ze wspólnym gospodarowaniem. Z akt sprawy wynika, że W. M. posiada prawo najmu do lokalu komunalnego w K., ul. [...]. Pomimo tego od września 2013 r. wraz z córką O. przebywa u Z. G. w C. Jak wynika z wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego w miejscu aktualnego zamieszkania W. M., wnioskodawczyni i jej córka zajmują 2 pomieszczenia, z czego jedno pełni funkcję pokoju z aneksem kuchennym, natomiast drugie toalety i łazienki. Pomieszczenia te są w pełni wyposażone i umeblowane. Dochodem wnioskodawczyni jest zasiłek rodzinny w kwocie [...] zł. Jej wkład w ponoszenie opłat związanych z utrzymaniem mieszkania ogranicza się jedynie do ponoszenia opłaty za wywóz śmieci w wysokości [...] zł. Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Organ pierwszej instancji podjął kilkukrotnie próby i wykorzystał wszelkie sposoby, którymi dysponował, by w pełni zebrać materiał dowodowy w sprawie i ocenić sytuację materialno-bytową strony. W. M. nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem Kolegium i zaskarżyła je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżąca podniosła, że po samobójczej śmierci męża przeprowadziła się do C. z uwagi na to, że córka ma traumę do dawnego domu. Trudna sytuacja finansowa i brak prądu przesądziły, że wnioskodawczyni zdecydowała się wyjechać z córką z K. Skarżąca podniosła, że Z. G. zaoferował jej i córce jedynie garaż. Ponieważ skarżąca utrzymuje się jedynie ze świadczeń rodzinnych na córkę w wysokości [...] zł miesięcznie, wydaje jej się, że spełnia kryteria, aby otrzymać pomoc społeczną w formie zasiłku celowego. W odpowiedzi na powyższą skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (materialnym – określającym prawa i obowiązki stron oraz procesowym – regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej), nie będąc przy tym związane - w myśl przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej w skrócie: "P.p.s.a.") – zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Uchylenie decyzji lub postanowienia przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Wywody Sądu powinna rozpocząć uwaga, że przedmiotem skargi W. M. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2015 r. Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. z dnia [...] grudnia 2014 r. Nr [...] w sprawie odmowy przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na zakup odzieży i opału. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.). Zgodnie z art. 8 ust. 1 u.p.s. w zw. z § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823), prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje: osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza 542 zł, zwanej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej", oraz osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 456 zł, zwanej "kryterium dochodowym rodziny". Świadczeniem pieniężnym jest m.in. zasiłek celowy (art. 36 pkt 1 lit. c u.p.s.). W świetle art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Z konstrukcji wyżej przytoczonego przepisu wynika, że decyzja w sprawie zasiłku celowego zależy od uznania administracyjnego, co oznacza, że nawet w sytuacji spełnienia warunków przez wnioskodawcę do otrzymania wnioskowanej pomocy, organ nie jest obligatoryjnie zobowiązany do jej przyznania. Organ orzekając w konkretnej sprawie może więc, a nie musi przyznać wnioskowaną pomoc, oceniając sytuację wnioskodawcy, a w wyniku dokonanej oceny wybiera konsekwencje prawne swoich ustaleń. Zaznaczyć jednak trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności tych podnoszonych przez stronę" (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2006 r., V SA/Wa 1758/08 – orzeczenie publ. w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania wnioskodawcy. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, ponownie powstał na jej gruncie spór czy skarżąca W. M. i jej córka tworzą wraz Z. G. rodzinę, w rozumieniu przepisów u.p.s., a tym samym czy do oceny sytuacji dochodowej skarżącej – ustaleniu czy spełnione zostało kryterium dochodowe – konieczne było ustalenie dochodu Z. G. Organy uznały, iż wszystkie te osoby tworzą rodzinę w rozumieniu u.p.s., a odmowa udzielenia informacji o dochodzie Z. G. uniemożliwia udzielenia wnioskowanej pomocy. Zgodnie z art. 6 pkt 14 powołanej u.p.s., przez rodzinę rozumie się osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Zauważyć należy, że ustawodawca nie zdefiniował w ustawie o pomocy społecznej określeń "gospodarować" tudzież "gospodarstwo domowe". W języku polskim ogólny czasownik "gospodarować", w analizowanym tu kontekście, oznacza: "dysponować czymś, rozporządzać, np. pieniędzmi lub innymi zasobami", a "gospodarstwo domowe" – "zespół osób razem mieszkających, wspólnie się utrzymujących i podejmujących decyzje finansowe, zwykle stanowiących rodzinę" (zob. Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003). Jednym z istotnych elementów definicji słownikowej terminu "gospodarstwa domowe" – jego cechą konstytutywną – jest wspólne "utrzymywanie się" w przywołanym wcześniej znaczeniu (ponoszenia kosztów związanych z wyżywieniem, mieszkaniem i innymi potrzebami). "Wspólne" gospodarstwo domowe dwóch lub więcej osób oznaczać więc będzie wspólne "utrzymywanie się" (ponoszenie ww. kosztów) przez te osoby, zaś gospodarstwo domowe "odrębne" (zwłaszcza jednoosobowe) – odpowiednio: utrzymywanie się "odrębne" (jednoosobowe), tj. samodzielne, osobne, oddzielne. W sprawie bezspornym jest, że W. M. i jej córka bezpłatnie zamieszkują w domu należącym do Z. G. Według skarżącej zajmuje ona wraz z córką garaż przerobiony na "kuchnio- pokój" mieszkalny wraz z łazienką i korzysta z naczyń i urządzeń znajdujących się w mieszkaniu. Nie płaci za możliwość zajmowania tego mieszkania, gdyż nie ma środków. Sąd stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do przyjęcia, że skarżąca wraz z córką i Z. G. prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. W ocenie Sądu, sama okoliczność bezpłatnego udostępnienia mieszkania nie świadczy jeszcze, że skarżąca i Z. G. tworzą rodzinę w rozumieniu u.p.s. Okoliczność ta powinna była zostać wzięta pod uwagę przez organy orzekające w sprawie. Nie sposób bowiem, na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, dokonać ustalenia, że skarżąca z córką i Z. G. wspólnie się utrzymują i podejmują wspólne decyzje finansowe. Zdaniem Sądu, organy orzekające w niniejszej sprawie podjęły szereg czynności zmierzających w kierunku jak najbardziej wiernego odtworzenia sytuacji materialno-bytowej skarżącej, jednakże podjęte przez organy wysiłki, okazały się niewystarczające dla przyjęcia, że W. M. z córką i Z. G. prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Ponownie rozpoznając sprawę organy winny rozważyć możliwość przyznania skarżącej – która niewątpliwie znajduje się w ciężkiej sytuacji materialno-bytowej – wnioskowanego świadczenia z pomocy społecznej. W tym stanie rzeczy, Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a o wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy (pkt II sentencji wyroku).